2023年9月，住房和城乡建设部提出：中央作出规划建设保障性住房、“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施建设的重大决策部署，这是新时代建设领域的三大工程。
国家针对这“三大工程”的每一类都出台了专门的指导意见，其中：2023年7月14日，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》；
本文我们来重点介绍“平急两用”公共基础设施工程。
一、什么是“平急两用”工程？
“平急两用”公共基础设施建设是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统，是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施；
“平时”可用作旅游、康养、休闲等；
“急时”可转换为隔离场所、保障供给，满足疫情、地震、洪灾、火灾等紧急情况应急隔离、临时安置、物资保障等需求。
二、“平急两用”的政策有哪些？
2021年，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，首次提出提升平急转换能力。
2023年4月，国家发改委“平急两用”设施建设现场会明确：“平急两用”型设施建设是一个系统工程，要统筹谋划、一体推进，将“平急两用”理念融入城市整体规划，加快推动“平急两用”设施落地见效。
2023年4月28日，中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。这是中央层面正式提出“平急两用”概念。
2023年7月14日，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设；要充分发挥市场机制作用，充分调动民间投资积极性。
2023年7月20日，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议中，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰强调超大特大城市建设“平急两用”公共基础设施，要坚持问题导向和目标导向，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题。
2023年7月24日，中央政治局会议召开。此次会议明确，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。
2023年8月24日，国家发改委、生态环境部、住建部等6部门印发《关于补齐公共卫生环境设施短板 开展城乡环境卫生清理整治的通知》，要求在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。
2023年12月11日召开的中央经济工作会议，把加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”作为2024年防范化解重点领域风险的重要举措之一。
2023年12月25日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推动疾病预防控制事业高质量发展的指导意见》（国办发〔2023〕46号），要求抓好超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设和平急转换使用，切实提高应急保障能力。
2024年2月，自然资源部印发《关于运用千万工程经验提高村庄规划编制质量和实施的通知》提出超大特大城市周边乡村地区要确定“平急两用”重点区域，集合规划明确平急两用公共基础设施的功能转换和用途管制要求。
2024年2月，水利部印发《关于开展县域农村饮水安全标准化建设工作的通知》《关于印发2024年农村水利水电工作要点的通知》，提出建立平急两用应急供水保障体系，兜牢农村饮水安全底线，做好防洪灾害保供水工作。
此外，北京、杭州、重庆、成都、长沙、武汉、东莞等地也出台了相应的地方规章制度、设计指引等，积极探索“平急两用”工程。
三、是否只有超大特大城市可以实施“平急两用”工程？
（一）“平急两用”工程的提出
中央政治局会议时指出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。
（二）哪些城市属于超大特大城市
国务院规定，城区常住人口500万以上、1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。
根据第七次人口普查数据，超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7城，特大城市包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连14城。
（三）为何特意强调超大特大城市？
过去几年的疫情、口罩等超预期冲击，彻底暴露出超大特大城市的治理难题。人口规模庞大，密度极高，流动频繁，因此成了处理应急事件的重点难点所在，这正是“平急两用”设施建设的重点所在。
（四）不在超大特大城市范围能否规划“平急两用”工程
并未有相关会议及政策文件明确规定除了超特大城市以外的城市不能建设“平急两用”公共基础设施。
首先，从只有100-300万人口的泉州市来看：国家发改委、住建部和国家卫健委联合印发第一批“平急两用”公共基础设施建设城市名单，泉州市位列其中。目前全市已有60个项目正式纳入国家“平急两用”公共基础设施管理系统，总投资301.17亿元。
其次，从国家会议和政策来看：①国家发改委、住建部召开“平急两用”工程政策培训视频会议。金融机构、各超大特大城市和部分大城市发展改革、住房城乡建设等均参会。②国家发改委、国家卫健委等编制《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设工程实施方案》资金支持“平急两用”公共基础设施的超大特大城市以及有条件的大城市相关应急保障医院建设等。
再次，从地方需求及谋划来看：各个城市均有平急两用工程建设的需求。
广东省展开政策分享视频会议时，在各个地市设置分会场宣传相关政策。
温州市积极排查原来的健康驿站，已建设筹集“平急两用”保障性租赁住房13处，房源8742套（间）可惠及新市民、青年人2.6万人。
此外，从政府工作报告来看：报告强调稳步实施城市更新行动,推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造；即使规划的项目无法争取到平急两用政策优惠，也可以通过城市更新等其他渠道、其他方式实施。
所以，非超大特大城市也积极响应政策，研究当地资源条件，因地制宜地进行了“平急两用”公共基础设施建设。
四、“平急两用”工程可以建什么？
（一）从“平急两用”工程“平时”出发
“建什么”主要体现在“平急两用”设施的“平”时：主要涉及传统公共基础设施和新兴基础设施。传统基础设施包括公园、体育场馆、宾馆酒店、医疗设施等；新兴基础设施包括物流产业园、交通枢纽、乡村振兴设施等。此类设施的既有功能发挥，则是“平”的体现。
（二）从“平急两用”工程“急时”出发
近年来新冠疫情、自然灾害等应急情况频发，特别是新冠疫情期间暴露出大城市人口密度过高，突然情况下资源环境压力过大，医疗、隔离、物资等设施设备不足等问题，火神山、雷神山等方舱医院以及诸多酒店、健康驿站等隔离点应运而生。
疫情过后，这些资产都进入空档期，造成资源的闲置和浪费。因此，国家提出了“平急两用”公共基础设施建设这一新概念，将平时使用和应急使用有机结合，在进一步提升政府应急公共服务能力的基础上，同时注重资产的使用效益。
从疫情期间来看，“急时”需求主要为医疗设施、隔离点、物资保障、临时安置等。
五、透过案例看“平急两用”工程如何建？
“平急两用”的理念发轫于北京市平谷区。
国家把平谷区规划打造为“平急两用”发展先行区。我们来看平谷区的平急两用是如何规划的。
平谷区正在探索“平急两用”设施建设5个应用场景，探索“平疫结合、平灾结合、平假结合、平赛结合、平战结合”五大转换用途，率先出台技术标准，率先建立转换机制，打造全国首个“平急两用”新型乡村社区，建成全国首家“平急两用”酒店。
五个应用场景包括：
1、场景一
打造“平急两用”京平综合物流枢纽。位于平谷马坊的京平综合物流枢纽作为保供基地，为首都城市应急物资供应提供了有力保障。按照“平急两用”理念，平谷区进一步优化京平综合物流枢纽的产业规划，强化应急保供功能，发挥“近城而不进城”“外联内通”的区位优势，打造城郊大仓。
图：平谷智慧城市“平急两用”物流谷
（图片来源于平谷区政府网站）
2、场景二
打造“平急两用”新型乡村社区。平谷区在南山、黄草洼、罗汉石、海子、塔洼5个村先行先试，按照“平急两用”理念，对这些山村原有空间进行统一规划、统一设计、统一改造，保留传统乡村肌理，植入应急隔离标准，配套完善医疗、污水及垃圾处理等基础设施，提升在紧急情况下作为应急疏散场所的承载能力。
图：南独乐河镇南山村成为全国第一个“平急两用”新型乡村社区
（图片来源于平谷区政府网站）
3、场景三
打造“平急两用”乡村休闲综合体。平谷区引入市场主体，盘活闲置集体经营性建设用地，在山区村打造乡村休闲综合体，即“横过来的五星级乡村度假酒店”。这些乡村休闲综合体具有相对独立、房间密度低等特点，平时用作旅游、康养等功能，重大公共事件突发时立即转换为隔离收治设施，具备“平急两用”功能。
图：大华山镇嘻谷拾光高品质
（图片来源于平谷区政府网站）
图：“平急两用”乡村休闲综合体
（图片来源于平谷区政府网站）
4、场景四
打造“平急两用”承平高速金海湖服务区。探索创新“平急两用、交旅融合”的高速服务区建管新机制，即“平”时将构建多元特色体验的门户支点，发挥交通旅游集散地功能，缓解旅游旺季交通拥堵等“假日病”问题；“急”时将转换为应急避难、紧急疏散、临时生活安置以及医疗救护场所，实现风险应急处置安全承载区功能，提升旅游交通系统协同治理和应急水平，让首都因平谷更安全。
图：承平高速金海湖服务区“平急两用”规划图
（图片来源于平谷区政府网站）
5、场景五
打造“平急两用”乡村振兴金海湖核心区。金海湖文旅小镇是平谷区休闲旅游产业的主要承载地。平谷区统筹金海湖地区大文旅产业发展与公共安全保障，探索“平灾两用”“平假两用”“平赛两用”等模式，建设“平急两用”集中承载区，具备应急、居住、办公、康养、指挥调度等多种功能。
图：金海湖“平急两用”核心区规划图
（图片来源于平谷区政府网站）
6、其他场景
高品质“平急两用”商务酒店、“平急两用”应急救治中心等。
图：北京友谊医院平谷医院“平急两用”应急救治中心
（图片来源于平谷区政府网站）
图：全国首个平急两用项目北京平谷万达锦华酒店
（图片来源于平谷区政府网站）
六、“平急两用”工程资金来源？
“平急两用”公共基础设施是国家新时代三大工程之一，相比其他两大工程，其公益性属性更强，涉及的项目类型更多，因此需要针对具体项目，根据公益性、准公益性、经营性不同属性进行合规融资，底线是不得新增地方政府隐性债务。
（一）中央预算内投资
2024年3月，国家发改委《关于修订印发社会领域中央预算内投资相关专项管理办法的通知》提出支持规划布局“平急两用”公共基础设施的超大特大城市以及有条件的大城市相关应急保障医院建设等。“平急两用”应急保障医院、省级精神专科医院、综合医院精神病区项目单个项目支持额度最高分别不超过5000万元、2亿元；
2023年第四季度国务院增1万亿元国债以及2024年新增的一万亿国债纳入预算管理，其中有相当一部分将投入“平急两用”基础设施建设项目。
（二）以政策性银行为主，商业银行为辅的银行贷款
2023年12月6日，国家金管总局、发改委、财政部等9部委联合非公开发布《超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设贷款管理办法（试行）》为平急两用基础设施建设提供金融支持。
“平急两用”建设贷款专项用于支持符合24号文要求的具有隔离功能的旅游居住设施、城郊大型仓储基地等“平急两用”建设项目，但相关贷款不得用于医疗应急服务点建设。项目实行清单制管理。
预计2024年“平急两用”建设贷款将成为银行又一个重点投向。
案例：
长沙市“平急两用”公共基础设施建设项目推介会上，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国建设银行、中国农业银行与浏阳经开区北盛应急储备仓储基地及配套工程等8个项目集中签约，签约项目总投资104.36亿元，授信额度84.96亿元。
农业发展银行向成都双流临江之原项目发放四川省成都市第一批已完成系统正式备案的“平急两用”公共基础设施建设项目贷款，该项目总投资8.9亿元，获批贷款7亿元，“平时”充分利用郊区的闲置自然资源和生态优势，打造绿色低碳的度假基地，增加城市绿色空间和生态服务功能；“急时”迅速转换为隔离场所提供隔离房源，满足城市应急隔离、临时安置、物资保障等需求，提高使用效率和城市应急公共安全保障能力。
国家开发银行四川分行为成都天府国际空港综合保税区成功落地首批“平急两用”公共基础设施项目授信，授信金额2.9亿元。
（三）地方政府专项债
2024年专项债投向保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向。同样作为三大工程之一的“平急两用”工程，其涉及的项目类型更多，例如旅游、仓储物流、农村饮水、医疗设施各类型项目均属于专项债券支持范围，可以积极按照“平急两用”设计要求规划项目，更有利于项目申报成功。
（四）其他金融工具
“平急两用”项目其他市场化融资也有落地。2023年12月初有两只“平急两用”融资产品发行：
一只为中合商业保理（天津）有限公司为原始权益人发行的“平急两用”资产支持专项计划--“中合02优”资产支持专项计划，采用私募发行方式，发行金额1.9亿元，利率为3.24%，发行期为一年。依托资产为北京新合作商业的地下人防商业项目，其中大部分为北京新合作商业与地方政府签订的“平战两用”地下空间开发项目，也有个别项目为物流园区。
另一只是山东颐养健康产业发展集团有限公司发行的“平急两用”中期票据--“23颐养健康MTN002”，采取公募发行方式，青岛银行为主承销商，共募资1亿元，利率为3.2%，期限为一年。该笔中票依托的山东健康集团智慧医药仓储物流产业园，为济南地区“平急两用”项目，其定位为“平时服务城市生活物资中转分拨；急时可快速改造为应急物资和生活物资中转站、接驳点或分拨场地”，属于“平急两用”项目中的“城郊大仓基地”。
（五）民间投资
《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》提出要充分发挥市场机制作用，充分调动民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。
“平急两用”既有商业价值，更有公益属性，特别是旅游、康养、酒店、民宿、医疗、仓储物流等类型项目，需要充分调动民间投资积极性参与其中，有利于发挥好相关设施“平急两用”中的商业价值，更好地引导金融机构和民间资本投向“平急两用”公共基础设施的建设与维护运营，促进“平急两用”公共基础设施的快速发展和功能发挥，同时特许经营模式也有望在“平急两用”公共基础设施建设中发挥更大作用。
（六）其他政策资金优惠
“平急两用”项目作为国家战略工程，纳入项目清单的“平急两用”项目，可以在专项资金、税收、融资等方面享受相应的优惠政策。
七、“平急两用”工程总结
“平急两用”属于党中央部署的国家重大战略“三大工程”，现阶段各个地方都在积极谋划推出一批“平急两用”项目清单。地方政府要充分依托于国家开发银行、中国农业发展银行等政策性金融机构及大型国有股份制银行的资金支持，尽快确保项目落地实施。
目前各地“平急两用”公共基础设施工程处于规划阶段的项目需提前确定资金来源，提前谋划项目的平急功能转化，确定项目的还款资金来源，做好资金筹划。在该方面，我公司有多个项目落地经验，可为续助力各地方政府和国有企业加快经济社会建设，合规合法实施“平急两用”项目投融资工作，期待与您合作。
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