长期以来，在一些城镇和乡村地区，包括城中村、老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。这些低效用地长期占用大量社会资源，经济效益低，急需新的政策支持这类资产的利用再开发。

低效用地再开发是指对城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地进行再开发利用的过程。这是一种城市规划和土地管理的战略，旨在优化土地资源的使用，提高城市效益，改善城市环境，并促进可持续城市发展。低效用地再开发需要综合考虑土地规划、经济发展、社会需求和环境保护等多个因素，通常涉及政府、开发商和社会各方的合作与协调。

2016年11月14日，经中央全面深化改革领导小组和国务院审定，原国土资源部印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），安排部署全国开展城镇低效用地再开发工作。

2023年9月5日自然资源部发布《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）围绕低效用地再开发政策与机制创新，重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障四个方面开展试点探索。

2023年12月28日，自然资源开发利用司印发《低效用地再开发试点地块（项目）上图入库工作方案（试行）》自然资利用函〔2023〕197号。要求全面查清低效用地底数“实现标图建库”纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。要求各试点城市上报《低效用地再开发试点地块（项目）上图入库工作方案（试行）》及《基本信息属性结构描述表》

成都市规划和白然资源局等5部门关于印发《关于以城市更新方式推动低效用地再开发的实施意见》的通知明确政策调整，涉及容积率转移平衡、土地供应方式、自有存量土地改造三大方面。

2023年12月19日《泸州市人民政府办公室关于印发泸州市低效用地再开发试点实施方案的通知》（泸市府办发〔2023〕49号）按照（自然资发〔2023〕171号）要求，结合我泸州市实际，制定了实施方案。

其他试点城市相继推出低效用地再开发试点实施方案。

1.实施范围（全国试点地区）

2.试点期限

2023年9月至2027年9月，共4年。

根据《泸州市低效用地再开发试点实施方案》本次低效用地再开发涵盖城镇和乡村地区，实施对象为布局散乱、节约集约利用程度不高，投资强度、产出效益或社会效应低于一定水平的国有或集体用地。

1.低效商住用地。建成年代久远、配套设施落后、环境品质差，房屋存在安全隐患，亟需实施改造的旧城区、城中村、棚户区，以及老旧衰败的商业网点或街区等商业、住宅及其配套设施用地。

2.低效产业用地。不符合环保和安全要求，属于国家产业结构调整指导目录中限制类或淘汰类的产业用地；产能、设备工艺、生产效率远落后于行业发展水平，开发利用强度或亩均税收明显低于区域行业平均水平的工业、仓储、采矿等产业用地。

3.低效零星用地。不具备独立开发利用条件的边角地、夹心地和插花地等零星用地。

4.低效乡村用地。乡村布局散乱、利用粗放以及废弃或空置的学校、办公、厂房、库房、堆场等集体或国有用地，包括分布散乱、零星的低效农用地。

5.其他低效用地。历史遗留用地、批而未供等用地，以及经区县政府（园区管委会）或行业主管部门认定的低效用地。

1.政府已明确的列入城中村改造计划、老旧小区改造计划、老旧工业区改造计划、棚户区改造计划、土地综合整治计划等范围的用地。

2.第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留用地。

3.行政区范围内供而未用、用而未达到政府要求、未批即用的土地。

4.其他布局散乱、节约集约利用程度不高、投资强度、产出效益或社会效应低于一定水平或经政府、管委会或行业主管部门确认需纳入本次调查的用地。

分别统计出低效商业用地、低效居住用地、低效设施用地、低效产业用地、低效零星用地、低效乡村用地、其他低效用地。

针对调查结果对不同用地匹配相应的项目建设，具体如下：

1.项目类型：城市更新、风貌提升、主题街区打造、升级改造。

2.低效用地政策：

①可将容积率指标在规划单元内或相邻规划单元间进行平衡转移。

②允许单宗地块多用途混合供应和不同用途地块混合供应。

③城市更新实施过程中，提供公共开放空间的商业办公建设项目可适度增加建筑面积。

1.项目类型：城市更新、老旧小区改造、城中村项目建设、棚户区改造、保障性住房。

2.低效用地政策：

①纳入低效用地范围内的老旧城区住宅改造重建项目，每层设置各类形式的结构板、抗震板、阳台、飘窗、绿化构架、空调板、雨棚、设备平台等构建水平投影面积之和不大于该层建筑面积25%的部分不计容积率。

②对于纳入低效用地再开发范围内的住宅项目，兼容的商业建筑面积可按不大于总计容建筑面积的50%执行。

③对部分旧城改造项目确实难以按照居住区规范规定指标推进改造的，在满足安全、消防要求的基础上，允许突破居住区规范容积率和高度指标上限。

④允许市场主体收购相邻多宗低效用地地块，在符合规划、安全要求的前提下，可将相邻宗地进行统筹布局、优化设计。不同宗地合宗时，各宗地剩余使用年限不同的，可采用加权平均方式计算土地剩余使用年限。

1.项目类型：城市有机更新、绿化升级、建设体育设施、全民健身设施、公厕、便民设施、充电站。

2.低效用地政策:

①如提供的室内健身、文化图书等公共设施不计入容积率。

②允许单宗地块多用途混合供应和不同用途地块混合供应。

1.项目类型：扩建厂房，拆单层建多层厂房，增加行政办公生活服务楼建设。

2.低效用地政策:

①工业、仓储等用地性质地块允许配建的行政办公、生活服务设施比例，以及混合用地比例等指标，可跨地块统筹布局使用。

②新增的工业厂房和改变建筑密度等规划条件不再增收土地价款。

③允许原土地权利人通过宗地分割转让方式盘活低效工业用地。

④工业用地内的行政办公楼、生活服务设施等不得单独分割转让。

1.项目类型：与周边地块联合开发，建设停车场、充电站、体育设施、医疗设施、公厕、特色地标。

2.低效用地政策:

①允许单宗地块多用途混合供应和不同用途地块混合供应。

②确实无法按宗地单独供地的，报经市、县人民政府批准后，可按协议有偿使用的有关规定合理确定土地使用者，签订国有建设用地有偿使用合同。

1.项目类型：打造乡村特色旅游，民宿、全民活动中心、发展乡村特色产业，新业态建设盘活闲置资产。

2.低效用地政策:

①探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，企业和企业之间、企业和储备机构之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。

②对利用存量非住宅性空闲房屋用于从事文化创意、教育养老、体育健身、旅游休闲等新产业、新业态、新商业和建设保障性租赁住房的宗地其不动产权证证载内容不作变更，不收取土地用途价差。

1.项目类型：补办登记证，纠正测绘面积和坐标、开展全域土地综合整治。

2.低效用地政策:

编制全域土地整治规划，将需提质改造的耕地或宜耕后备资源、需治理修复的矿山、低散乱污工业用地及其他低效存量用地、已列入城中村改造方案的村庄、零星布点的“空心村”或基础设施和公共设施配套不全、环境品质较差的旧村和农居点等重点整治对象一并纳入。同时将已经识别入库的现状低效用地纳入单元整治方案。涉及永久基本农田调整的，区县编制永久基本农田布局调整方案，由市级统一分批上报。

1.调查统计各类低效用地规模及面积；

2.根据不同低效用地编制规划方案；

3.报区政府审批方案，按不同项目类型分布实施低效地开发利用项目试点。

芜湖造船厂前身为1900年创办的福记恒机器厂，至今已有120多年的历史。芜湖造船厂原厂址地块位于芜湖市中心城区镜湖区，是芜湖主城中厂区面积最大，厂房、车间、制造设备、附属设施等最多的工厂。为加快该地块的更新改造，实现区域转型升级，2018年芜湖市政府投入近3.4亿元实施芜湖造船厂原厂址地块的收储。

新项目名老船厂·智慧港项目总投资109亿元，将会建成产城一体化的芜湖市滨江总部经济园暨现代服务业集聚区。目前该文创园建成区已解决2000余人就业，2023年营收达3.5亿元。

广东省禅通风机制造有限公司主要生产食品、玻璃、陶瓷等机械配套风机，原在佛山市三水区。

借助高要招商引资的契机，公司经过实地考察后在2022年通过遴选购得了原哈伊马角(高要)陶瓷有限公司37.8亩土地，建设5万多平方米的厂房。项目投产后，每年可生产6万台工业用风机，产值将从1.5亿元增加到3亿元。此外哈伊马角地块目前共引进了4个包括超2亿元的优质项目，包括力源科技新能源汽车零配件项目、广东禅通风机制造有限公司项目、肇庆市欧曼迪克智能家具有限公司项目及肇庆市欧风智能家居有限公司项目。

山东青岛连续开发利用土地3万余亩、落地项目146个；广东省自2009年起开展旧城镇、旧厂房、旧村庄（“三旧”）改造，全省累计纳入“三旧”范围的土地面积281.4万亩；厦门通过“金包银”工程探索出就地城市化的“旧村改造”模式。

目前专门针对低效用地开发融资项目案例较少，但是相关建设内容其实一直在以各种模式融资。低效用地开发项目推进难点主要是相关政策不明朗、权属不清晰等。一般需由政府及相关部门统筹协调，涉及的合规手续较多，有利的是目前国家已逐步出台系列政策，并在试点区域先行推广。项目融资应根据具体情况匹配不同的模式，主要有：

如芜湖造船厂项目，建设规模大，投资周期长，后期开发自身收益可覆盖的可以单独按项目贷方式融资。

低效用地多具有单个地块面积小，分布零星的特点。可根据政策，划定片区打捆实施，如城中村改造、城市更新等项目。

有些项目范围附近有大型项目实施可以一并纳入，比如片区开发、ABO、EOD项目，也可根据低效用地的政策并入相邻地块联合开发。

最后，我司作为专业投融资咨询机构，已参与落地多个低效用地再开发建设项目，未来将持续助力各地方政府和国有企业推动低效产业用地改造升级，盘活存量建设用地资源、提高土地利用效率，推动地方建设用地节约集约利用水平和产出效益，协助推动地方经济高质量发展！

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