2024年9月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（以下简称《意见》），对加强耕地保护、提升耕地质量、完善占补平衡的总体要求、耕地保护责任、耕地质量、耕地占补平衡制度等提出意见，本文根据《意见》具体内容做出如下解读。

图1 中共中央办公厅、国务院办公厅发布《意见》

《意见》主要提及1个主要目标、3项耕地保护责任、7种提升耕地质量途径、4种耕地占补平衡制度改革完善措施，并拟从3个方面提高调动农民和地方保护耕地、种粮抓粮积极性。共七大部分21条。

粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央采取一系列硬措施，坚守耕地保护红线。同时，我国人多地少的国情没有变，耕地“非农化”“非粮化”问题仍较突出，耕地保护形势依然严峻、任务更加艰巨。为加强耕地保护、提升耕地质量、完善占补平衡，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。

加强耕地保护、提升耕地质量、完善占补平衡，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，落实藏粮于地、藏粮于技战略，将耕地保护作为系统工程，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，尊重规律、因势利导、因地制宜、久久为功，充分调动各类主体保护耕地积极性，提高耕地生产能力，稳步拓展农业生产空间，把牢粮食安全主动权，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业夯实粮食安全根基。

——坚持量质并重。在保持耕地数量总体稳定前提下，全力提升耕地质量，坚持高标准农田建设与农田水利建设相结合，真正把永久基本农田建成高标准农田。严格落实耕地占补平衡，切实做到数量平衡、质量平衡、产能平衡，坚决防止占多补少、占优补劣、占整补散。

——坚持严格执法。实行最严格的耕地保护制度，采取“长牙齿”的硬措施保护耕地，分级落实各级党委和政府耕地保护主体责任，整合监管执法力量，形成工作合力，坚决遏制耕地“非农化”，防止永久基本农田“非粮化”。

——坚持系统推进。把耕地保护放在建设人与自然和谐共生的中国式现代化中考量，落实好主体功能区战略，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。

——坚持永续利用。处理好近期与长远的关系，推进耕地用养结合和可持续利用，保持和提升耕地地力，既满足当代人的需要，更为子孙后代留下更多发展空间。

图2 《意见》主要目标 来源：自然资源部

2024年2月28日，自然资源部发布《2023年中国自然资源公报》显示，根据2022年度全国国土变更调查成果，全国共有耕地12758.0万公顷（19.137亿亩）、园地2011.3万公顷、林地28354.6万公顷、草地26428.5万公顷、湿地2356.9万公顷、城镇村及工矿用地3596.8万公顷、交通运输用地1018.6万公顷、水域及水利设施用地3629.6万公顷。

9月19日，国务院新闻办公室举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会，自然资源部有关负责人表示，近年来，我国聚焦耕地粮食生产这个“命根子”，各地改革完善耕地占补平衡制度，推动落实耕地保护和粮食安全责任制考核，建立经济奖惩机制。2021年以来，全国耕地总量增加1758万亩，实现连续三年净增加，遏制了耕地持续多年减少的态势。特别是2023年，南方省份净增加739万亩，扭转了耕地“南减北增”局面。

图3 耕地示意图 来源：央视网

自然资源部副部长刘国洪介绍，针对近年来耕地保护出现的新情况，把各类占用耕地统一纳入耕地占补平衡管理，实行“以补定占”，强化省级耕地总量动态平衡管控。落实耕地保护经济奖惩机制，让保护耕地的地方不吃亏、让保护耕地的农民得实惠。

图4 耕种示意图 来源：央视网

逐级分解耕地和永久基本农田保护任务，纳入各级国土空间规划，落实到地块并上图入库。

各级党委和政府要将耕地和永久基本农田保护作为必须完成的重大政治任务，确保耕地保护红线决不突破。

南方省份有序恢复部分流失耕地，遏制“北粮南运”加剧势头。

各地要结合第三次全国土壤普查，开展土壤农业利用适宜性评价，通过实施全域土地综合整治、高标准农田建设、优质耕地恢复补充等措施，统筹耕地和林地、草地等其他农用地保护。

自然资源部要会同农业农村部等部门制定永久基本农田保护红线管理办法，推动零星耕地和永久基本农田整合调整，促进集中连片。

全面落实耕地保护党政同责。

国家每年对省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制情况进行考核，对突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，严肃问责、终身追责。

省级党委和政府对本省域内耕地保护负总责，对省域内各级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制情况进行严格考核。

出台全国逐步把永久基本农田建成高标准农田的实施方案，明确建设内容、投入标准和优先序，健全与高标准农田建设相适应的保障机制，加大高标准农田建设投入和管护力度。开展整区域建设示范，优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田。强化中央统筹、省负总责、市县抓落实、群众参与机制，加强考核评价，对因不履行或者不正确履行职责而未完成年度建设任务的地方依规依纪严肃问责。建立健全农田建设工程质量监督检验体系，完善工程质量监督执法手段，确保高标准农田建一亩成一亩。各地要健全管护机制，明确管护主体，落实管护责任，合理保障管护经费，完善管护措施。高标准农田统一纳入全国农田建设监管平台，严禁擅自占用，确保各地已建高标准农田不减少。

科学编制全国农田灌溉发展规划，统筹水土资源条件，推进灌溉面积增加。结合推进国家骨干网水源工程和输配水工程，新建一批节水型、生态型灌区。加快大中型灌区现代化改造，配套完善灌排工程体系，提高运行管护水平。严格执行占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿制度。

图5 浙江湖州高标准农田内收割水稻 来源：新华社

关于高标准农田建设和耕地灌排保障体系，新华社北京9月10日电（记者 郁琼源）全国人大常委会执法检查组关于检查农业法实施情况的报告10日提请全国人大常委会会议审议。报告显示，截至2023年底，全国累计建成高标准农田超过10亿亩，其中13个粮食主产省（区）累计建成面积约占全国的七成。

报告介绍，持续推进大中型灌区建设和改造，严格用水总量控制和定额管理，不断夯实粮食安全的水利根基。全国耕地灌溉面积较十年前增加了1.23亿亩，总体灌溉面积达到10.75亿亩，可灌溉耕地生产了我国77%的粮食和90%以上的经济作物，农田灌溉水有效利用系数从2014年的0.530提高到2023年的0.576，全国耕地实际灌溉亩均用水量由402立方米下降到347立方米，单方灌溉水的粮食生产力从1.58千克增加到1.80千克以上。

报告透露，目前中央财政亩均补助标准已提高到2000元以上，江苏、重庆、四川等省（市）亩均投入达到3000元以上。

此外，近年来，四川高标准农田建设成效明显，连续四年获得农业农村部通报表扬，先后两次获得国务院督查激励。2019至2022年，四川全省新建高标准农田1403万亩，累计建成5476万亩，迈上5000万亩台阶、居全国第五，为粮食产量连续3年稳定在700亿斤以上作出了重要贡献。

统筹推进侵蚀沟治理、农田基础设施建设、肥沃耕层构建等综合治理，加强黑土地保护标准化示范建设。完善黑土地质量监测预警网络，加强工程实施评估和成效监测。适时调整优化黑土地保护范围，实现应保尽保。依法落实地方黑土地保护主体责任。健全部门协同机制，统筹政策措施、资金项目等，形成保护合力。依法严厉打击整治破坏黑土地等违法犯罪行为。

2021年7月30日，七部门联合印发《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》，《方案》强调，实施国家黑土地保护工程要坚持保护优先、用养结合，促进黑土地在利用中保护、在保护中利用；坚持因地制宜、分类施策，实施差异化治理；坚持政策协同、实行综合治理；坚持示范引领、加强技术支撑；坚持政府引导、带动社会参与，形成黑土地保护利用长效机制。《方案》提出，“十四五”期间完成1亿亩黑土地保护任务，其中标准化示范面积1800万亩。建设高标准农田5000万亩，治理大中型侵蚀沟7000条。实施多种模式保护性耕作，每年1亿亩全覆盖。有机肥还田1亿亩，每年2000万亩。到“十四五”末，耕地质量明显提升，旱地耕作层达到30厘米以上、水田耕作层达到20—25厘米，土壤有机质含量平均提高10%以上。

2024年4月30日，黑龙江日报发布，记者从鸡西市财政局了解到，按照国家、省农机购置补贴工作相关要求，黑龙江省鸡西市相关部门支持引导农民购置使用先进适用的农业机械，市本级下达第一批116台农机具购置补贴资金252.4万元，为春耕生产提供保障。相关人员表示，为了深入实施黑土地保护工程，鸡西市今年下达资金2.8亿元，用于市本级黑土地侵蚀沟治理工程，有效减少黑土地水土流失。

实施酸化等退化耕地治理工程。对酸化、潜育化等退化耕地，通过完善田间设施、改良耕作制度、培肥耕作层、施用土壤调理物料等方式进行治理。加快土壤酸化重点县全域治理。对沙化、风蚀、水蚀耕地开展综合治理，防治水土流失。

全面摸清盐碱地资源状况，建立盐碱耕地质量监测体系。实施盐碱耕地治理工程，分区分类开展盐碱耕地治理改良，加强耕地盐碱化防治。梯次推进盐碱地等耕地后备资源开发。坚持“以种适地”同“以地适种”相结合，培育推广耐盐碱品种和盐碱地治理实用技术。

图6 吉林大安乐胜乡盐碱地旱田地块附近未经整治的地表 来源：新华社

2024年5月6日，农业农村部网站发布，近日，农业农村部耕地质量监测保护中心公布了100个“我帮农民建良田”实践活动优秀案例，河北省邯郸市永年区报送的“省市县合力改盐碱 我帮农民建良田”典型案例入选。该区坚持“改土治地”和“育种适地”并重，自建设耕地质量保护提升示范区以来，通过省、市、县三级共同努力，2023年小麦平均亩产达到596公斤，玉米平均亩产达到712公斤。

总结来看，主要通过三种途径实现，一是推行政府主导、院校参与、企业落实新模式；二是创建试验示范区，集成技术展示，择优筛选推广；三是探索“农技+良种”的盐碱地综合治理新路径。

制定实施耕地有机质提升行动方案，改良培肥土壤，提升耕地地力，确保耕地有机质只增不减。加快推广有机肥替代化肥，推进畜禽粪肥就地就近还田利用等用地养地措施。建立耕地有机质提升标准化体系，加强示范引领。

畜禽粪便中氮、磷、钾等养分含量在一般农林废弃物中是最高的，因而能满足作物生长的养分需求，可以替代化肥施用。例如，鸡粪肥的养分总含量和有机质含量分别为6%和42%以上，远高于其他种类有机肥；一个存栏5000头猪的养殖场年产粪肥约相当于98吨尿素，可供应3000多亩小麦生长需肥，可以说“一家养殖场就是一座肥料场。”其次，粪肥养分全面。粪肥中不仅含有作物生长所必需的营养元素，而且含有许多大量元素和中微量元素，有利于全面促进作物生长。此外，粪肥肥效稳定持久。粪肥中的养分多以有机态形式存在，在土壤中随着矿化作用缓慢释放，相比于速效态的化肥，粪肥养分可以更长效的发挥作用。

图7 畜禽粪便中微量元素等含量 来源：北京市农业农村局

图8 粪肥还田利用效果图 来源：北京市农业农村局

2024年9月19日，农业农村部网站发布，庄稼一枝花，全靠肥当家。近年来，湖北省农业农村厅围绕流域综合治理，突出服务稳粮保供，以“精准施肥、调优肥料产品结构、改变施肥方式、多元替代”为技术路径，念好“精、调、改、替”“四字经”，持续推进化肥减量增效行动。全省化肥使用量连续负增长，由2020年的267.3万吨（折纯，下同）减少到2022年的258.0万吨，全省主要农作物化肥利用率由2020年的40.3%提高到2022年的41.6%。

其中的“替”字主要是指多元替减化肥推进农民用肥降本增效。一是推进畜禽粪肥还田。依托绿色种养循环农业试点，在全省16个养殖大县，通过政府购买服务模式，扶持一批第三方社会化服务组织，推进畜禽粪肥就近就地还田，以有机肥替代部分化肥，每县每年完成试点面积10万亩以上。二是推进绿肥种植。大力开发冬闲田、果茶园，因地制宜发展绿肥种植，重点在旱地推广苕子等豆科绿肥，水田推广紫云英、油菜绿肥，提升土壤有机质含量，减少化肥用量，提高耕地综合产出能力。据专家介绍，每千公斤绿肥鲜草，相当于13.7公斤尿素、6公斤过磷酸钙和10公斤硫酸钾，绿肥还田量每亩可达1500公斤以上，能够替减化肥用量10%至20%，全省每年绿肥种植面积达200万亩以上。三是推进秸秆还田。加大秸秆粉碎还田、免耕覆盖还田等技术推广力度。上茬作物秸秆还田300公斤/亩以上的田块，可以替代5%至10%化肥用量；连续还田三年以上的田块，可以替代10%至20%化肥用量。在天门市，通过推广秸秆粉碎还田、快速腐熟还田、过腹还田等技术，实现秸秆“取之于田、用之于田”，2023实施秸秆还田面积200余万亩。

加快耕地质量保护立法。完善耕地质量调查评价制度，建立统一的耕地质量评价方法、标准、指标。每年开展耕地质量变更调查评价，每5年开展耕地质量综合评价，适时开展全国土壤普查。建立健全国家、省、市、县四级耕地质量监测网络体系。完善耕地质量保护与建设投入机制，中央和地方财政要为提升耕地质量提供资金保障。

将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。

补充耕地坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则。

自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地。

严重沙化土地、严重石漠化土地、重点沙源区、沙尘传输通道、25度以上陡坡、河湖管理范围及重点林区、国有林场等区域原则上不作为补充耕地来源。

改进占补平衡落实方式，各类实施主体将非耕地垦造、恢复为耕地的，符合规定的可作为补充耕地。

坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡前提下，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。

对违法建设相应冻结补充耕地指标。

自然资源部要会同有关部门制定完善耕地占补平衡管理配套政策。

建立占补平衡责任落实机制，国家管控各省（自治区、直辖市）耕地总量，确保不突破全国耕地保护目标。

各省（自治区、直辖市）加强对省域内耕地占用补充工作的统筹，确保年度耕地总量动态平衡。

市县抓好落实，从严管控耕地占用，补足补优耕地。

各省（自治区、直辖市）要将补充耕地指标统一纳入省级管理平台，规范调剂程序，合理确定调剂补偿标准，严格管控调剂规模，指标调剂资金纳入预算管理。

坚决防范和纠正单纯追求补充耕地指标、不顾自然条件强行补充的行为。

生态脆弱、承担生态保护重点任务地区的国家重大建设项目，由国家统筹跨省域集中开垦，定向支持落实耕地占补平衡。

各类非农建设、造林种树、种果种茶等占用耕地的，必须落实补充耕地责任，没有条件自行补充的，非农建设要按规定缴纳耕地开垦费。

各省（自治区、直辖市）要结合实际，分类分主体制定耕地开垦费等费用标准并及时调整，统筹安排资金用于耕地保护与质量建设。

各地可对未占用耕地但已实施垦造或恢复耕地的主体给予适当补偿。

农业农村部要会同自然资源部出台补充耕地质量验收办法，完善验收标准，强化刚性约束。

垦造和恢复的耕地要符合高标准农田建设要求，达到适宜耕作、旱涝保收、高产稳产标准且集中连片、可长期稳定利用，质量不达标的不得用于占用耕地的补充。

完善补充耕地后续管护、再评价机制，把补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本。

补充耕地主体要落实后续培肥管护责任，持续熟化土壤、培肥地力。

我国人多地少的基本国情没有变，耕地占用和补充之间的矛盾仍然突出。现行耕地占补平衡制度设计主要针对非农建设，耕地转为园地、林地等其他农用地不需要补充；非农建设补充耕地主要来源于耕地后备资源开发，园地、林地等其他农用地转为耕地后不作为补充耕地管理。但一段时间以来，一些地方耕地大量转为园地、林地等其他农用地，成为耕地减少的主要原因；一些地方耕地后备资源匮乏，耕地开垦和生态保护的冲突越来越大；一些地方耕地占补平衡责任落实不到位，存在占多补少、占优补劣、占整补散甚至弄虚作假等问题。新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。针对当前耕地保护出现的新情况新问题，必须改革完善耕地占补平衡制度，着力从根子上堵住制度漏洞，强化制度刚性约束。

习近平总书记强调，耕地是我国最为宝贵的资源；耕地红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破；耕地占补平衡，不能成为简单的数量平衡，必须实现质量平衡、产能平衡，决不能再搞“狸猫换太子”的把戏。改革完善耕地占补平衡制度，必须把握好这些重大要求，带着保护耕地的强烈意识做好耕地占补平衡工作。

一是改革耕地占补平衡管理方式。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，明确占补平衡责任，同时将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地统筹作为补充耕地来源。第三次全国国土调查结果显示，全国有8700多万亩即可恢复为耕地的其他农用地，相当一部分位于一年两熟、三熟区域，光热水土条件较好。在尊重农民意愿和土地权利人合法权益的前提下，稳妥有序恢复部分耕地，有利于稳定耕地总量，优化耕地布局。

二是严格补充耕地质量管理。坚持以恢复优质耕地为主、新开垦为辅，确保补充耕地不造成生态破坏，质量达到高标准农田建设要求，实现可长期稳定利用。严格按照标准验收审查垦造和恢复的耕地，质量不达标的不得通过验收。完善补充耕地后续管护、再评价机制，落实补充耕地主体培肥管护责任。

三是完善耕地占补平衡责任机制。按照“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的原则，建立分级负责、职责明确、监管有力的耕地占补平衡责任机制。建立“以补定占”机制，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地的规模上限，对违法建设占用耕地的冻结相应的补充耕地指标。

四是健全耕地保护激励约束机制。实施耕地保护经济奖惩机制，加强对补充耕地主体的补偿激励。强化“长牙齿”的硬措施，以“零容忍”态度严肃查处违法占用耕地行为。落实耕地保护党政同责，将耕地占补平衡作为省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核的重要内容，对突破耕地保护红线等重大问题严肃问责、终身追责。

健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险政策。推动现代化集约化农业发展，实施多种形式的适度规模经营，提高生产效率，增加粮食种植比较收益，调动农民保护耕地和种粮积极性。

2024年4月30日，黑龙江日报发布，记者从鸡西市财政局了解到，截至目前，鸡西市通过惠民惠农“一卡通”发放市本级耕地地力补贴资金2264.93万元，进一步激发农民种粮积极性。

加大对粮食主产区支持力度，充分调动地方抓耕地保护和粮食生产的积极性，形成粮食主产区、主销区、产销平衡区耕地保护合力。实施耕地保护经济奖惩机制，对耕地保护任务缺口省份收取经济补偿，对多承担耕地保护目标任务的省份给予经济奖励。

2024年2月28日，农业农村部网站发布，2月26日，记者从陕西省自然资源厅获悉：2023年，陕西省以扎实做好国家耕地保护和粮食安全责任制“首考”为主线，全面完成耕地保护任务。2023年，陕西省逐级签订目标责任书，出台《陕西省田长制办公室会议制度》等4项制度，健全田长制责任体系，压实市县党委政府耕地保护责任，明确田长2万余人、巡田网格员10万余人；逐市开展政策培训，涵盖市、县、乡干部1.1万余人。

此外，陕西省扎实开展耕地和永久基本农田核实处置。2021年以来，全省永久基本农田中的69万亩“非农化”“非粮化”问题全部处置到位；深入开展耕地占补平衡审计问题整改和专项整治，省级占补平衡指标库从最低时的负19万亩转为正值，制定《加强耕地占补平衡管理的十条措施》，占补平衡项目及交易管理进一步规范。2024年，陕西省自然资源厅将完善五级田长制管理体系，建立各级田长、巡田网格员责任清单；科学划定永久基本农田储备区，确保全省永久基本农田数量不减少、质量不降低；坚持“以补定占”，实行年度“算大账”，构建“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的占补平衡新机制；将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理，以现状稳定耕地的净增量作为下一年度非农建设占用耕地规模上限控制；积极拓宽补充耕地来源途径，确保全年新增耕地20万亩以上，及时发现、核实耕地不合理流出，稳妥有序推进违规占用耕地的整改复耕。

以全国国土变更调查数据为基础，结合实地核查，摸清撂荒地底数，分类推进治理利用。综合采用土地托管、代种代耕、农田水利设施建设等措施，尽快恢复生产。

土地托管模式详见本公众号文章《聚焦新质生产力——探索土地托管模式》https://mp.weixin.qq.com/s/jmd9kGzEFtJ5I0dWLcfbmw，有详细论述。

加强科技研发和生产投资，推进农业生产技术改造和设施建设，在具备水资源条件的地区探索科学利用戈壁、荒漠等发展可持续的现代设施农业，强化大中城市现代化都市设施农业建设。

坚持正确政治方向，把党的领导落实到耕地保护工作全过程各方面。各级党委和政府要承担起耕地保护主体责任，自然资源、农业农村、发展改革、财政、生态环境、水利、林草等部门要按职责分工加强协同配合。各地区各有关部门可按照本意见精神，结合实际制定配套文件并抓好贯彻落实。

建立健全耕地保护“长牙齿”硬措施工作机制，以“零容忍”态度严肃查处各类违法占用耕地行为。强化国家自然资源督察，督察地方落实耕地保护主体责任，不断提升督察效能。完善行政执法机关、督察机构与纪检监察机关和审计、组织人事等部门贯通协调机制，加强干部监督，严肃追责问责；加强行政执法机关、督察机构与公安机关、审判机关、检察机关等的协作配合，强化行政执法与行政审判、刑事司法工作的衔接，统一行政执法与司法裁判的法律适用标准，充分发挥公益诉讼、司法建议等作用。耕地整改恢复要实事求是，尊重规律，保护农民合法权益，适当留出过渡期，循序渐进推动。

做好耕地保护法律政策宣传解读。畅通社会监督渠道，及时回应社会关切，引导全社会树立严格保护耕地意识，营造自觉主动保护耕地的良好氛围。