（2024年4月黄埔区的首个城中村改造项目房票安置）
城中村改造、城市更新、三大工程作为2024年的主题词，目前各地都在“先立后破”，积极进行创新与尝试。2024年广东省全国首个城中村改造立法《广州市城中村改造条例》获批，随后各地陆续发布积极稳步推进城中村改造实现高质量发展意见，对于城中村改造等“拆除新建类”的项目，积极探索采取“一二级分离”的操作方式、探索货币补偿——房票安置新模式。
本文对城中村项目含义、为什么改造、如何改造、改造特点以及“房票政策”等内容进行梳理，以供城中村项目参与各方交流、参考。
一、什么是城中村改造？
城中村是指在城市建成区范围内仍然保留实行农村集体所有制和农村经营体制的地区，是城市中的农村。具体范围由城市人民政府结合实际确定。
城中村改造包括城镇开发边界内的各类城中村，是指根据地区社会经济发展计划和城市总体规划，对城中村进行综合改造的行为。
两个原则：
第一，必须是集体所有制或农村经营体制的地区；
第二，必须是城镇开发边界内的城中村。
随着我国城镇化进程不断加速，一些城市附近的村镇逐渐纳入城市范围内，城中村具有土地产权归集体所有、村委会自治、基础设施老旧、私建乱建严重等特点。
二、为什么要改造城中村？
目前我国城中村存在的问题主要为基础设施老旧、居住环境不良、私建乱建严重、城市的可持续性不足，因此“城中村”改造的目的主要为：
改善居住环境：城中村的居住环境通常较为简陋和不安全，改造可以提升居民的生活质量，改善居住环境。
提升基础设施：改造可以升级和改善城中村内的基础设施，从而提高居民的便利性和舒适度。
促进城市可持续发展：改造有助于优化城市的功能布局，提高城市土地的利用效率，为城市的可持续发展创造更好的条件。
经济和社会效益：改造可以提升城市的整体形象，改善城市的生态环境。同时，提高土地的经济价值和利用率，促进城市的产业升级和经济发展。
法律和政策要求：城中村改造也是响应国家政策的需要，旨在推动城市住房体系走向更加健全，促进城市内部均衡发展。
文化和历史保护：在改造过程中，注重保护城中村的历史文化特色，避免盲目拆除和建设，保留城市的历史记忆和独特魅力。
三、城中村改造的模式及特点？
（一）改造模式
《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》明确城中村改造有三种方式：
方式一：采取拆除新建：具备条件的城中村实施拆除新建；
方式二：整治提升：不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；
方式三：拆整结合：介于前两类之间的实施拆整结合。
（二）改造特点
1、改造范围：本次城中村改造以超大特大城市为核心，并且逐步扩大支持范围，主要考虑其GDP、人口、地产投资等重要指标。
2、土地性质：城中村的土地多为集体所有制，且大多处于城市核心地区。集体土地与国有土地的核心区别在于，集体土地上的房屋不能进行市场交易，因此与国有土地相比市场估值差异较大。
3、安置方式：预计此轮城中村改造货币化安置的比例会有所下降，更可能采用房票安置、实物安置、混合安置等模式。城中村改造安置方式从目前已公布的城市来看，北京明确以房屋安置方式为主，郑州、南京可采用房票安置。并且更多的城市在积极探索“房票安置模式”。
4、资金来源：本次城中村改造资金来源多元，可包括财政资金、地方债务、政策性银行贷款、民间资本、社会资本等，主要以政策性银行贷款为主。
5、效益分析：本次“城中村”改造思路上既考虑了短期稳地产、稳内需，同时也考虑了长期可持续发展趋势。
6、推进周期：本次城中村改造要“坚持稳中求进、积极稳妥”“成熟一个推进一个”，且城中村改造多涉及农村集体土地，需统筹处理各方利益诉求，实施难度可能更大，预计整体周期较长。
四、城中村改造如何改造？
2024年6月，自然资源部办公厅印发《城中村改造国土空间规划政策指引》，明确做实城中村改造的前期调查评估；在国土空间规划中统筹城中村改造要求；完善城中村改造实施的政策保障；加强规划实施监督。
具体改造有如下几个步骤：
（一）加强城中村资源资产调查
系统进行单元内城中村基础地理信息、土地、房屋、权属、人口、经济、产业、历史文化遗存、公共服务设施和基础设施、改造意愿、专项调查等信息的摸底调查，建立城中村基础信息台账。
（二）开展前期体检评估，编制方案
综合考虑设施承载力、公共卫生安全、防灾减灾、城市通风环境、成本与效益等因素，论证改造可行性。统筹配置公益性用地和经营性用地，分类提出资产整备、配置、运营策略，按需编制改造资金使用方案，促进改造资金综合平衡、动态平衡。
（三）总体规划层面强化空间统筹安排
应在国土空间总体规划中因地制宜明确城中村改造的规划目标、重点区域、节奏与时序等要求，提升城市能级和核心竞争力。
（四）详细规划层面细化空间管控要求
合理确定城中村改造单元，将城中村改造单元细分为“规划单元”和“实施单元”两个层次，分层编制、分级审批，也可根据工作需要，依规同步一体编制审批。
（五）探索政策激励创新，充分保障相关主体权益
做好城中村改造的意愿征询、协调协商、方案公示等公众参与工作。
要把握：
1、城中村房屋参照城市房屋补偿的原则。
2、无证房不能一刀切认定违建的原则。
3、不得降低被征收人原有生活水平的原则。
4、被征收人自主选择补偿方式的原则。
具体模式可以参考广州和审核的创新模式：
1、深圳——引入“引入前期服务商”一二级分离模式
在“拆除新建”类项目中亦允许区政府通过公开择优的方式选定“前期服务商”，由前期服务商协助区政府开展搬迁补偿、安置建设、土地清理等工作。区政府与前期服务商签订《项目实施协议》，提高城中村改造效率。
2、广州——“做地”方式下的一二级分离模式
《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》（下称“《工作方案》”）引入了“做地”模式，即在政府指定范围内，由政府认定的国有企业统筹资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设后将土地统一交由政府收储，政府认定的“做地”主体为配合性工作，但是征收补偿安置资金需由其负责筹措。
五、房票安置如何助力城中村改造？
今年以来，已有超50地推出房票安置政策，并出台相关优惠政策鼓励房票安置。
在消化存量住房的背景下，各地在城市更新、城中村改造过程中积极探索房票安置形式。在一线城市，对房票安置的尝试已经展开。广州荔湾区、上海金山区分别于今年1月份、8月份发放首张房票，落地房票安置政策。
（一）何为房票安置？
房票安置是指将被征收人的房屋安置补偿权益进行货币量化后，征收人出具给被征收人购置房屋的结算凭证。被征收人，即拆迁户可自行向参与房票安置工作的房企购买商品房，直接用房票结算。
房票安置是一种创新的拆迁补偿方式，让城中村村民在购买新房时享受优惠政策。
房票就像一张神奇的券，被拆迁人的房屋安置补偿权益货币量化后，就能用这个券在特定时间、地域和范围内购买商品房。
村民们拿到房票后，可以在“房源超市”里自主选择心仪的商品房。
（二）房票安置有何突出优势？
选择房票安置，村民们还能享受3大优势：
缩短回迁周期，解决回迁慢、孩子上学难等问题；
享受购房优惠，买到心仪的房子还能省钱；
获得政策性奖励，选择房票安置的村民，将给予基础补偿金额的政策奖励和支持。
（三）房票安置的作用是什么？
房票安置减轻了改造前期因巨额投入引发的资金压力，有效避免了改造后期因资金回流周期较长导致的资金错配。
同时，通过精细化政策设计，可以让保障资金再流入当地住房消费领域，盘活楼市，有助于去库存和稳定住房消费。
再次，对于房地产开发企业而言，有利于解决局部产能过剩问题，房子卖得快了，自然有助于实现资金回流以及企业稳健经营。
最后，能够减少安置房建设量资源浪费，有利于推动城中村改造与保障房建设相结合，有效推动旧城改造和城中村改造进程。
当前，我国城市发展由过去增量为主转向存增并重，在此背景下，此次城中村改造项目有望成为后续稳增长、稳地产、稳经济的重要抓手。
短期内将通过市场化程度更高的改造项目激发上下游相关产业发展活力、带动有效投资和消费。长远来看，也将通过保障性住房和城中村改造的有序推进，实现人居生态环境改善、土地高效利用、产业转型升级，进一步推进以人为核心的新型城镇化，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。
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