11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》。全国人大常委会办公厅在同日下午举行新闻发布会，明确增加6万亿地方政府债务限额置换存量隐性债务，并从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，五年累计4万亿。此外，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，总计为地方政府化解未来4年内债务12万亿元。
财政部部长蓝佛安称，上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。
6万亿，是指全国人大批准的债务限额，这个款项只能用于化债。
10万亿，是指未来5年时间，新增地方政府专项债券累计4万亿，用于化债，再加前文的6万亿，总额为10万亿。
12万亿，是指上面的10万亿，再加上2029年及以后到期的2万亿棚改隐性债务，按原合同偿还。
一、中国史上最大一轮债务化解方案出台背景是什么？
要想了解国家为什么要制定如此大规模的化债方案，首先要了解什么是地方政府隐性债务，现在基本情况怎么样？
地方政府隐性债务，是指政府及其部门在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还及提供担保等方式举借的债务。此前由于部分地方违规举债，形成隐性债务规模快速增加，引起党中央高度重视，要求各地在坚决遏制隐性债务增量的基础上，稳妥化解存量，于2028年底前全部化解完毕。
2018年以来，各地区各部门坚决贯彻落实党中央决策部署，统筹政策安排和各类资金资源，稳妥化解存量隐性债务，隐性债务风险整体有所缓解，截至2023年末，全国隐性债务余额14.3万亿元。这也意味着2024年至2028年这五年地方还要偿还14.3万亿元隐性债务，以完成2028年底前实现隐性债务清零目标。
然而：今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，财政收支矛盾突出，税收增长不及预期，土地出让收入大幅下降，与各地此前对化债资源的预期有一定差距，化解存量隐性债务难度增大。一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。
因此，国务院提出增加本次化债方案，支持各地积极稳妥化解存量隐性债务。新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。
二、本次10万亿化债额度如何分配？
防范化解风险，是本次10万亿化债新政的直接目的。
10万亿元偿债，并非中央兜底。
本次化债10万亿政策实施总体安排主要包括以下几个方面：
一是总额一次报批，分年安排实施。国务院一次性向全国人大常委会提请审议批准增加6万亿元地方政府债务限额，分三年安排实施。
二是分配一次到位，稳定政策预期。根据地方政府隐性债务规模，按照全国统一比例，分配地方政府债务限额，体现政策公平性，形成稳定化债预期。
三是方案目的“加力支持地方化解债务风险“，防范出现暴雷而引起系统性风险。所以，未来额度的分配一定会考虑地方隐债的压力，额度势必会向隐债规模大、偿债压力大，到期偿还困难大的地区倾斜。
四是本次方案旨在地方政府可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生，需要给地方和城投松绑。所以，额度分配会考虑各地发展潜力，额度向“发展更有潜力，新增项目效益更好的地方倾斜。
五是举债限额来源于地方的举债能力，未来主要靠各省自己还。所以，额度的分配也必须考虑各省的举债空间，向举债空间大的地区倾斜。四川的前几轮化债也主要集中在成都市。
六是安排专项债务限额，明确资金用途。为便于操作、尽早发挥政策效用，6万亿元全部安排为专项债务限额，允许地方用于置换纳入监测范围的各类隐性债务。
三、10万亿化债新政会带来什么影响？
“10万亿化债新政”有助于显著减轻地方政府的债务压力，为稳定经济增长腾出更多空间。
蓝部长介绍，实施此次化债方案后，2028年前地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，大幅减轻地方政府化债压力，五年累计可节约6000亿元左右的利息支出。通过债务置换释放出的财政空间，地方政府能更灵活地调配资源，支持关键领域和薄弱环节的发展，如教育、医疗、环保等；还可以增加对投资和消费、科技创新等领域的支持，从而促进经济的恢复增长。
“10万亿化债新政”有利于改善营商环境、提振民营经济信心。
近年地方政府出现巨大的收支缺口，以罚没等为代表的非税收入异常高增。1-9月，全国税收收入13.2万亿，同比下降5.3%；但在税收收入下滑的背景下，全国非税收入高达3.1万亿元，同比增长达13.5%。有的地方政府乱罚款、乱检查、乱查封现象上升，严重破坏地方营商环境，打击民营经济信心。
而且，不少地方政府欠薪欠账已经是普遍现象，大量中小企业被地方政府拖欠工程款，导致裁员降薪潮出现。化债将有力改善地方政府现金流，让地方政府可以偿还拖欠的工程款，从而改善营商环境、提振民营经济信心，带动后续的消费、投资。
“10万亿化债新政”有助于化解财政金融风险。
隐性债务通常不列入政府财政预算，但实际由地方政府偿还，因此此类债务通常缺乏透明度。置换地方政府隐性债务有助于降低其财务风险，缓解地方政府及城投企业的短期流动性危机并提高地方的财政透明度和可持续性。
在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着我们化债工作思路作了根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。有助于规范化隐性债务，降低银行不良风险。
“10万亿化债新政”有助于稳定资本市场和房地产市场，与每个人息息相关。
对于资本市场，化债政策的实施传递出积极信号。这一政策组合将通过市场化的流动性管理方式，对市场起到托底作用，进而支撑资本市场。同时，充足的流动性和金融机构风险偏好的提升，有助于增强投资者信心。
对于房地产市场而言，化债可以缓解地方政府的财政压力，有助于稳定土地市场和房地产市场。化债力度加强有利于建筑企业报表修复，有望提升资产质量、改善净资产收益率和现金流。
对每普通人而言，地方政府财力得到改善后，可以出台更多惠及民生的刺激政策，比如消费券、消费补贴、税收返还等。
总之，这次化债力度空前，体现化风险、救经济的决心，向市场传递积极信号。此举有利于稳定投资者预期，增强市场对地方政府财政健康和经济前景的信心。
四、10万亿化债新政如何落地？
全国人大财政经济委员会建议：
一是精准实施置换债券政策。要针对各地隐性债务规模和风险情况，合理分配地方政府债务限额，增强政策措施的针对性、有效性。对于分配的地方政府债务限额，要尽早实施置换，以减轻地方财政压力和降低利息负担。
二是压实地方主体责任。实施置换债券政策，地方存量隐性债务减少的同时，法定债务相应增加，偿债责任没有改变。要压实地方化债主体责任，落实好一揽子化债方案。高风险地区要统筹运用预算资金、压减支出、盘活资产等方式，真正压降债务、降低风险。
三是坚决遏制新增隐性债务。持续强化政府支出事项和政府投资项目管理，规范金融机构融资业务，坚决遏制新增隐性债务，避免处理完“旧账”，又增“新账”。对新增隐性债务持续保持“零容忍”的高压监管态势，发现一起、查处一起、问责一起。
四是加快推进融资平台公司改革转型。各地要结合存量隐性债务置换和化解工作的进展，加快推进融资平台公司改革转型。规范政府和国有企业关系，国有企业依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏。
五是加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。统筹考虑经济社会发展需要和财政可持续，根据经济增长、资产负债、财力状况等因素，合理确定政府债务规模，优化政府债务结构，提高资金使用效益，更好统筹高质量发展和高水平安全，更好发挥政府债务逆周期调节作用。
五、10万亿化债新政后，增量财政政策还有多大？
值得注意的是，10万亿增量并非终点，系列财政增量政策研究与落地仍正在进行时。
11月8日，蓝佛安表示，结合明年经济社会发展目标，将实施更加给力的财政政策。
一是积极利用可提升的赤字空间。
二是扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。
三是继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。
四是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模。
五是加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障。
接下来，中国财政扩张规模还会有多大？
蓝佛安表示，中国政府还有较大举债空间。
国际比较看，根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中：日本249.7%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%。同期，中国政府全口径债务总额为85万亿元，政府负债率为67.5%。
此外，目前我们正在积极谋划下一步的财政政策，加大逆周期调节力度。
支持房地产市场健康发展的相关税收政策，已按程序报批，近期即将推出。
隐性债务置换工作，马上启动。
发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本等工作，正在加快推进中。
专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。
总之，中央本次最新的财政举措不仅有利于进一步筑牢不发生系统性风险的根基，而且有利于激发地方进一步推进高质量发展的积极性，凸显党中央国务院坚持以经济建设为中心，促增长稳就业保民生，确保实现今年5%经济增长目标的决心。
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