党的二十届三中全会《决定》提出，深化土地制度改革。随后，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》，明确要贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署，在全国范围内部署开展全域土地综合整治工作。
提到“全域土地综合整治”或者“千万工程”，我们首先想到的就是浙江省。
2003年，时任浙江省委书记的习近平作出了“建设生态省”、实施“千村示范、万村整治”两大战略决策，深刻改变了浙江乡村的生产布局、发展方式和生态环境。
2018年，浙江“千村示范、万村整治”工程获得联合国环境规划署“地球卫士奖”，得到了国际上的充分认可。该工程充分证明通过全域土地综合整治，不仅能促进耕地保护和土地集约节约，还能改善农村生态环境，为农业农村提供发展空间，助推乡村振兴，是践行绿水青山就是金山银山理念的最佳典范。
浙江累计批准实施土地综合整治项目942个，惠及280万户860万名农民。
接下来，笔者就结合国家《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，带你了解全域土地综合整治工程。
一、全域土地综合整治的内涵是什么？
2012年，《全国土地整治规划(2011-2015年)》首次提出“全域”土地整治概念。随后，全域土地综合整治的概念在近年来得到了进一步的发展和推广。
2019年，全域第一个重要的文件《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）印发。该通知为“全域土地综合整治”做出了定义：
全域土地综合整治，“以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，以农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复等为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式”。
图：三生空间治理
后续内容补充：
2020年，自然资生态修复函〔2020〕37号文件规定，全域土地综合整治试点任务包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护。
2021年，在此基础上，《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》增加了产业布局和引入。
我们再结合“乡村振兴战略规划”来看：
2018年9月，新华社授权发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，部署了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等一系列重要工程、重要计划与重大行动。
由此，我们可以看出，全域土地综合整治项目是对《乡村振兴战略规划》的全面落实，加之，全域土地综合整治项目涵盖内容丰、支持范围广、政策力度大，必将是我们未来几年最重要项目之一。
图：主要项目类型，不限于图上内容
二、为什么要大力发展“全域土地综合整治”？
本文主要从三个方面来讲述国家为什么大力发展“全域土地综合整治”。
一是：从国家资源背景来看
伴随着我国工业化、城镇化的发展速度不断加快，乡镇资源环境约束日益趋紧。乡村耕地分布零散碎片化、乡村空间布局杂乱无序、土地资源利用方式落后低效、生态质量不断恶化以及建设用地资源浪费导致城乡供需矛盾突出等综合性问题不断凸显，单一要素、单一手段的传统土地整治模式已经难以完全解决乡村发展过程中的综合性问题。
①2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，土壤总超标率16.1%。
②2020年《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示，全国20.23亿亩耕地质量平均等级为4.76等， 其中评价为一至三等的耕地面积为6.32亿亩，占耕地总面积的31.24%。
③2021年《第三次全国国土调查主要数据公报》公布，从“三调”数据看，“二调”以来的10年间，全国耕地减少了1.13亿亩。
④“三调”显示，全国建设用地总量6.13亿亩，较“二调”时增加1.28亿亩，其中城镇建设用地总规模达到1.55亿亩，全国村庄用地规模达3.29亿亩，总量较大，布局不尽合理，一些地方存在大量低效和闲置土地。
二是：从全域土地综合整治建设内容来看项目实施的意义
①农用地整理：保护耕地、确保粮食安全是我国的一项国策。通过开展全域土地综合整治，保证耕地指标不下降，实现农用地规模化整合和农业产业植入，有效解决好“三农”问题，实现国家粮食安全战略。
②建设用地整理：未来经济发达、城市群区域的生产建设用地需求将进一步加强，广大农村地区的乡村建设用地需求下降。通过建设用地整理，保证未来区域内建设用地指标不增加而满足未来发展用地需求，提高资源节约集约利用水平，走高质量发展之路。
③乡村生态保护修复：全域土地综合整治的出发点，是以乡镇为基本单元进行“三生”空间的优化，确定生活、生产、生态三类空间，以此划定生态保护红线，统筹实施农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复，构建良好的生态廊道和网络，促进生物多样性保护。
④乡村历史文化保护：乡村历史文脉包括物质层面和非物质层面，物质层面主要包括自然环境和人工环境，非物质层面包括村落来源、村落文化、风俗及村民意识等。通过全域土地综合整治，可以保护好传统的选址、格局、风貌，以及自然风光、田园景观等整体空间形态和环境，全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑文化。
⑤产业布局及引入：通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，置换零散耕地和其他农用地空间，盘活农村宅基地、工矿废弃地和其他低效闲置地的建设用地指标，合理布局村庄建设、产业发展、文旅基础设施等各类用地、加快农村产业发展。
三是：国家政策大力支持全域土地综合整治
2012年，《全国土地整治规划（2011-2015年）》，对全国土地整治工作作出进一步明确指示；
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出山水林田湖是一个生命共同体，标志着土地整治将向综合化方向发展；
2015年，《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，明确指出，要大力实施农村土地整治，通过土地整治促进现代农业发展；
2017年，《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，对加强耕地占补平衡管理做出部署；
2018年，《关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》，将土地综合整治作为完善规划体系、实现土地目标的重要载体，推进全域全类型土地综合整治；
2018年，《乡村振兴战略规划》，明确提出“实施农村土地综合整治重大行动”；
2019年，《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发〔2019〕194号)，提出在全国范围内部署国土空间全域综合整治项目试点；
2020年，《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》(2020年中央一号文件)，明确了土地整治的核心问题：试点乡镇的选择、区域的划定、耕地保护的要求、整治内容的审查、实施保障等方面；
2020年，《进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知》(自然资办函〔2020〕1767号)，明确了各地上报的试点突出工作的典型示范效应；
2020年，《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》(自然资办函〔2020〕2421号)，公布全域土地综合整治试点名单；
2021年，《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行 ) 》，将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重点内容；
2023年，《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》(自然资办发〔2023〕15号)，在土地综合整治实施期间，严格实行“一年一考核”,坚决防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低；
2024年，《自然资源部关于学习运用千万工程经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》(自然资发〔2024〕149号)，明确了全域土地综合整治的实施路径、实施内容、实施要求及实施保障；
2024年，《关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》(自然资办函〔2024〕522号)，加大对全域土地综合整治资金支持力度。
三、“全域土地综合整治”投融资模式有哪些？
根据相关政策规定及实践经验，全域土地综合整治项目投融资模式主要包括：政府直接投资、政府授权国有企业实施、政府和社会资本合作（PPP）、投资人+EPC、REITs基金等模式。
1、政府直接投资
该模式以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设，该模式主要适用资金需求不大、公益性较强、收益不明确的综合整治类项目。
项目由财政拨款出资，项目启动速度快，政府容易把控，但是受限于财政资金有限。
2、政府授权国有企业实施
该模式，以地方国有企业为实施主体，通过承接专项债券资金、政策性银行融资、发行债券、其他金融渠道等筹集建设资金。项目收入主要来源于项目收益、专项资金补贴等方面。
目前，全域土地综合整治主要采用该模式，有利于政府整体规划把控，国有企业可以全过程参与其中，无论是产业引入、搬迁、整理等都相对更容易落地；同时，能够有效的利用国有企业多元化融资的优势，实现资金的长期险投资回报。
3、政府和社会资本合作（PPP）
政策依据：《全国土地整治规划》明确构建共同推进责任机制，形成政府主导、部门联动、公众参与、共同推进的责任机制，引导和规范社会力量参与土地整治。《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》提出，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等模式，支持农业农村基础设施建设。
政府和社会资本合作（PPP）模式，政府通过公开的方式引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方成立项目公司，以项目公司为项目投融资主体、建设及运营管理实施。项目资金主要来源于项目公司股东资本金及外部市场化融资。
该模式适合有稳定收益的成熟项目，项目的回报机制完善，有利于市场化运作。要持续关注社会资本方的实力以及融资实现的落地性，持续关注未来经营水平。
4、投资人+EPC
地方政府方可通过公开采购的方式选择具备土地综合整治能力的社会投资人，双方约定由投资人负责项目投融资、建设，政府负责项目行政审批、监督等，形成的土地综合整治收入由政府方和投资人进行分成。
该模式类似于PPP模式，资金来源于施工企业自筹资金，风险点主要集中在社会资本方投融资及建设实力上。
图：重庆美丽乡村
四、“全域土地综合整治”项目流程
1、项目投融资及前期流程
第一步：选定实施乡镇，由下而上实施摸底工作，确定各村庄的实际项目需求，按需编制实用性村庄规划。
第二步：自然资源局作为授权单位依法确定投资实施主体。根据实践案例可以通过政府授权及公开的方式确定项目实施主体。实施主体不可以是隐债名单内企业。
第三步：制定综合整治方案，根据各村庄、主管部门的需求，确定在乡镇实施的子项目。将结合村规和实施项目筛选编制实施方案。实施方案包含永久基本农田调整方案、实施方案+附图、土地权属调整方案等。 在实施方案编制中，应针对政策性银行等金融机构相关要求，在现行规范要求基础上，按照市场化运作原则，重点对产业导入安排、运营管护计划、自然资源资产配置方案、预期收益及分配方式等内容予以完善。
第四步：县级自然资源主管部门组织专家论证，并出具审查意见。根据审查意见修改方案并报县级政府审批。确保资金平衡，鼓励肥瘦搭配。关联性较强的公益性项目和经营性项目打包，鼓励因地制宜导入配套产业。
第五步：方案报市级自然资源局，向省自然资源厅就全域方案审查请示。
第六步：省自然资源厅和政策金融机构，通过形式审查、专家评审、现场考察、综合研判等环节择优入库。
第七步：县级自然资源主管部门可以申请各子项目立项批复。如农用地整理报市自然资源局，建设用地整理报省自然资源厅拿到指标批复，涉及乡村生态保护修复、历史文化保护及产业布局到县发改委拿到立项批复。
第八步：取得项目立项批复，同步启动项目设计、施工招标的后续工程安排。
第九步：由实施主体就全域土地综合整治项目根据实施方案及立项批复向政策性银行等金融机构申请贷款。
2、项目落地实施流程
第一步：开展全域村庄设计。结合实用性村庄规划开展村庄设计，统筹各类专项规划、整个各条线建设任务，在充分尊重乡村自然肌理的基础上，合理确定乡村整体发展格局和建筑风貌，提升乡村空间品质。
第二步：全年开展农用地整理。又想将成片优质耕地中的零星建设用地、非耕农用地复垦为耕地，提升存量耕地质量，改善农田生态，将耕地建设成为高标准农田，逐步纳入永久基本农田保护。
第三步：推进低效建设用地整理。持续推进低效建设用地“减量”与“盘活”行动，整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。
第四步：分类引导农民集中居住。鼓励以乡镇为单位统筹成片推进农民集中居住，落实跨村安置空间，只有集中居住才能节约集约高质量发展。实施保留村风貌提升和打造，建设宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的乡村社区共同体。
第五步：统筹生态保护修复实施。科学发挥生态空间的复合效益，整体实施农、林、水建设和生态修复工程，综合提升乡村生态环境。
第六步：推进产业融合发展。积极探索乡村产业新业态，实施乡村产业多元化发展，发展“土地+”模式，全面深化土地制度改革，打造现代农业产业园区，推进富村、兴镇、强县战略实施。
五、“全域土地综合整治”项目资金来源有哪些？
1、金融政策背景
《全域土地综合整治试点实施要点(试行)》(自然资生态修复函〔2020〕37号)指出，“各地可积极开展制度创新，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对全域土地综合整治的支持作用，拓展投融资渠道”；
《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》规定，明确资金来源、路径、额度等资金筹措方案，分类说明政府财政资金直接投入、涉农资金整合、引入社会资本等情况。”
《关于金融服务乡村振兴的指导意见》指出，“鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内为乡村振兴提供中长期信贷支持、加大商业银行对乡村振兴支持力度、强化农村中小金融机构支农主力军作用。
①政策性金融资金
《关于利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》明确，政策性金融资金支持通过土地综合整治优化国土空间格局、促进耕地保护、推进土地节约集约利用、改善乡村生态环境和生产生活条件、助力农村一二三产业融合发展。
②地方政府专项债券资金
地方政府专项债券资金支持基础设施建设、公共服务设施建设、农林水利（农村人居环境、农业产业融合）、生态环保、文化旅游等方面的资金需求。
根据广东省自然资源厅发布的《广东省自然资源厅关于加强自然资源要素保障助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》，该通知明确鼓励全域土地综合整治试点项目申请专项债券支持。
③政府财政性资金（包括财政直接投资、涉农专项资金、奖补资金等）
主要介绍下涉农专项资金，部分资金也可用于项目资本金：
《耕地建设与利用资金管理办法》(财农〔2023〕12号)，耕地建设与利用资金是指中央财政支持各地耕地建设与利用的共同财政事权转移支付资金。补助范围：耕地地力保护补贴支出、高标准农田建设支出、盐碱地综合利用试点支出、黑土地保护支出、耕地轮作休耕支出、耕地质量提升支出、耕地建设与利用其他重点任务支出。
《农业生产发展资金管理办法》(财农〔2017〕41号)文件规定，农业生产发展资金是中央财政公共预算安排用于促进农业生产、优化产业结构、推动产业融合、提高农业效能等的专项转移支付资金。补助范围：主要用于耕地地力保护、适度规模经营、农机购置补贴、优势特色主导产业发展、绿色高效技术推广服务、畜牧水产发展、农村一二三产业融合、农民专业合作社发展、农业结构调整、地下水超采区综合治理、新型职业农民培育等支出方向，以及党中央、国务院确定的支持农业生产发展的其他重点工作。
《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》(财农〔2021〕19号)规定了衔接资金用于支持的范围，其中包括培育和壮大欠发达地区特色优势产业并逐年提高资金占比，支持农业品种培优、品质提升、品牌打造……支持必要的产业配套基础设施建设。
《水利发展资金管理办法》(财农〔2022〕81号)规定了水利发展资金支出范围，包括水资源保护与修复治理支出。用于地下水超采综合治理，水土流失综合治理，淤地坝治理，河湖水系连通整治复苏，水库河塘清淤，推行河湖长制强化河湖管护等加强水资源保护与修复治理的相关支出。
《林业改革发展资金管理办法》(财资环〔2020〕36号)规定，林业改革发展资金主要用于森林资源管护、国土绿化、国家级自然保护区、湿地等生态保护方面。
《农村综合改革转移支付管理办法》(财农〔2021〕36号)规定，农村综合改革转移支付用于补助省开展农村公益事业建设财政奖补、美丽乡村奖补、农村综合改革发展相关示范试点、村级集体经济发展和农垦国有农场办社会职能改革等工作。
其他奖补资金。
④多元金融渠道
国家鼓励开发性、政策性金融机构，加大商业银行支持力度，强化农村中小金融机构支农作用，同时，项目可以采取组合融资的形式实现资金筹集。
我们以重庆全域整合整治示范项目为例。重庆市构建“市级财政补助、区县整合投入、社会资本参与”多元化投资模式，4年来市级财政补助国家试点3.3亿元、市级项目0.9亿元，整合利用各部门资金8.7亿元，社会资本投入4.4亿元、政策性融资2.7亿元。
六、“全域土地综合整治”项目收益来源有哪些？
《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》规定，方案要明确项目预期收益，包括导入多元产业增加收入、专项资金、土地资源收益、盘活经营性资产、资产转让等来源。
1、指标收入
包括城乡建设用地增减挂钩建设用地指标结余、补充耕地指标、耕地占补平衡指标等。
2、自然资源开发收入
包括矿产资源开发、气候资源开发（光伏、风电等）、水资源开发、地热资源开发、林业资源开发、农村废弃资源利用（秸秆、沼气、禽畜粪污等）。
3、农业一产收入
包括耕地流转种植、园地种植、林下经济、蔬菜大棚、养殖收入、经济作物种植、渔业规模化经营等。
4、农业农村产业融合收入
包括农产品加工、农产品仓储物流、农产品上下游产业、智慧交易中心、大数据中心、休闲观光农业、电商农业等。
5、乡村文化旅游收入
包括餐饮收入、民宿住宿收入、乡村体验收入、表演收入、教育培训收入、研学收入、文创产品收入等。
6、碳汇收入
包括森林碳汇收入、草原碳汇收入、耕地碳汇收入、海洋碳汇收入等，未来还会探索碳排放指标收入、绿电绿证收入等。
7、财政补贴收入
包括农业农村产业补贴收入、乡村振兴类补贴收入、生态环境保护补贴、其他补贴等。
最后，我司作为专业投融资咨询机构，已参与多个全域土地综合整治项目投融资服务，未来将持续助力各地方政府和国有企业推动全域土地综合整治项目落地，助力地方经济高质量发展！
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