《实施指南》主要内容包括正文和附录两部分，正文包括总则、整治内容与要求、实施条件与负面清单、实施路径、实施方案编制与报批、项目管理、监测监管、维护群众合法权益等内容；附录包括术语和定义、“三区三线”调整情形和程序、实施方案编制要点、土地权属调整基本要求等内容。

全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围（单个乡镇或跨乡镇）内，统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等，优化生产、生活、生态空间（三生空间）布局，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展（粮食安全、人居环境、乡村振兴、新型城镇化、新型工业化战略）等战略落地实施的一项空间治理活动。

本指南规定了全域土地综合整治的内容、程序和要求等，用于指导以单个乡镇或跨乡镇为实施单元的全域土地综合整治活动。

一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等。

（1）优化农用地布局：开展“小田并大田”改造；推进土地集中流转、适度规模经营，促进农业生产现代化；引导园林地“上坡”、耕地“下坡”；逐步调出河道湖泊内的不稳定利用耕地。

（2）提升耕地质量：实施高标准农田建设、退化耕地治理，实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田输配电等工程配套措施，通过土壤改良、障碍土层消除、土壤培肥、间作轮耕等方式，推动低产田变高产田。

（3）实施农田生态化改造：在河道与农田之间、田块之间、道路内部等设置生态缓冲带等；保护修复农田中的灌丛、草地、河溪、坑塘等自然半自然生境，合理修复农村河溪、坑塘等小微湿地；保护蜜源植物、水生动植物，提升农田生物多样性。

（4）相关要求

（1）优化建设用地布局：运用城乡建设用地增减挂钩政策，对零星、破碎、插花的建设用地地块实施统一整治。

（2）开展村庄建设用地整理：开展空心村、废弃地、危旧房改造和整理，挖潜内部废弃道路、废弃公共设施等低效土地，有效控制和缩小村庄用地规模。建设新型住宅，配套完备的基础设施和公共服务设施，改善人居环境，进一步强化村庄功能。

（3）推进废弃采矿用地复垦利用：推进废弃采矿用地复垦利用。

（4）开展城镇低效用地再开发：在城中村、老旧厂区及城乡融合发展等区域，整治盘活低效用地，推动各类低效用地再开发，并依法做好不动产登记。

（5）相关要求

（1）优化生态空间布局：可将已划入生态保护红线范围的原有零星建设用地按规定恢复为林地、草地、湿地等生态功能用地。

（2）提升耕地质量：开展矿山生态修复和地质灾害治理、水土流失综合治理、林地提质改造、流域水环境治理等生态保护修复工程；合理布局生态廊道连通工程；通过山水林田湖草沙一体化保护和修复，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。

（3）打造宜居宜业农村人居环境：推进农业面源污染治理、村庄河塘整治、黑臭水体整治、农村生活污水治理等；全面改造提升农田生态整治、房屋庭院美化、基础设施完善等方面。

（4）相关要求：

（1）赓续农耕文明：通过保护农耕文化遗产、加强风貌管控等多方面措施，推动农耕文明的传承和发展。注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居特色，保护体现村庄特色的田园风光。

（2）加强历史文化遗产保护：统筹历史文化遗产保护与乡村振兴、生态保护修复、文化旅游建设等空间布局关系。

（3）支持产业导入：推深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值，促进农业现代化和农村一二三产业融合发展。

以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

当地群众有较强的整治意愿；农业生产条件有待改善；建设用地利用效率、节约集约程度有待提高；生态质量、人居环境有待提升；土地要素创新性配置有待强化；生产、生活、生态空间布局有待优化。

具有较大的空间布局优化、耕地集中连片整治、建设用地腾挪盘活、生态环境质量提升等潜力；土地权属清晰无争议。

有较强的资金保障、组织协调、基层治理能力。

（1）维护群众权益方面。违背农民意愿搞合村并居、大拆大建， 强制或变相强制农民退出宅基地，强迫农民“上楼”的；借全域 土地综合整治违规在乡村地区搞房地产开发，或城镇居民到农村 购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的； 违背群众意愿大规模流转土地的；存在权属争议，或实施过程中 权属调整不规范的。

（2）耕地保护方面。借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田的；在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田的；调整后永久基本农田质量和布局不符合有关要求的。

（3）生态保护方面。破坏生态环境挖山、填湖，违法占用林地、湿地、草地，砍伐、非法移植古树名木，以整治名义擅自毁林开垦、违法采矿的；未经科学论证和评估，擅自进行大规模未利用地开发的；以全域土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线的。

（4）历史文化保护方面。破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的。

（5）资金保障方面。资金保障不足，新增地方政府隐性债务的。

（6）其他方面。单纯追求增减挂钩节余指标和补充耕地指标的；工程过度景观化，追求“面子工程”的；以及经综合判断不适合开展的其他情形。

（1）制定实施意见

省级自然资源主管部门要按照《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149 号）要求，结合本省实际制定实施意见或管理办法，报经省级人民政府批准。

（2）统筹工作部署

省级自然资源主管部门要遵循“上下结合，以下为主”的原则，结合当地经济社会发展水平和主体功能定位，从实际需求出发有序安排、稳妥推进全域土地综合整治工作。

（3）完善工作机制

按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，建立全过程监管机制，指导市县加强统筹协调。

（4）审批实施方案

省级自然资源主管部门负责审批市县申报的实施方案、实施中发生的整治区域调整等重大事项变更、实施方案撤销。

（5）做好监督指导

指导市县开展子项目验收，组织永久基本农田调整补划方案实地踏勘与验收，按照省级实施意见或管理办法开展整体验收和成效评估。对于实施中出现明显偏差的要及时叫停并督促整改。

（1）审查实施方案

组织市级相关行业主管部门对县级上报的实施方案开展论证审查工作，重点对涉及“三区三线”优化调整的内容进行论证，形成一致性意见后，将实施方案、县级有关部门意见、市级审查意见等材料，报送省级自然资源主管部门。 

（2）强化实施管理

负责对县级提交的整治区域及相关矢量数据进行初审。组织开展年度核算市级复核，形成年度核算复核意见报省级自然资源主管部门。

（3）审核竣工验收

市级自然资源主管部门对县级提交的国土空间规划“一张图”更新数据的申请进行审核，并报省级自然资源主管部门批准。市级自然资源主管部门应严格把关，不得降低验收审核标准。

（1）开展调查分析

以最新年度国土变更调查成果、不动产登记成果为基础，结合耕地、森林、草原、湿地、荒漠化、 海洋、水资源、耕地后备资源等专项调查与监测结果，调查自然地理要素空间分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、旅游资源、历史文化资源以及土地权属等区域基本情况。针对农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等开展潜力调查，查清可整治资源的类型、数量、分布等。对乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等问题进行梳理，调查分析群众意愿、布局优化诉求和产业发展需求，明确全域土地综合整治方向。

（2）确定目标任务

重点围绕农村地区空间布局优化、农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等内容，统筹确定整治目标任务。

（3）划分实施单元

综合考虑群众诉求、发展需要、资源禀赋、权属现状、资金保障和实施能力等，划定基本实施单元，原则上以一个乡镇为实施单元。

对于具有全域土地综合整治组织实施经验、条件成熟的地区，在一个乡镇范围内难以满足全域土地综合整治实施要求的，可探索适当增加实施单元的乡镇个数。

（4）明确实施单元实施时序

对需求迫切、问题突出、整治潜力大、基层组织能力强、示范作用明显的单元优先实施整治。 

（5）加强规划引导

实施单元应落实国土空间规划中土地综合整治目标任务、重点区域，并与国土空间生态修复规划等相关专项规划进行充分衔接。

（1）补充调查分析

采取内业和外业相结合的方式，对整治区域内自然地理要素空间分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、旅游资源、历史文化资源以及土地权属等进一步核实更新并开展补充调查。

从乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等方面，综合开展问题识别诊断。并且全面分析评价农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等涉及土地资源要素整治实际潜力。

（2）明确整治目标

明确整治的具体目标。提出整治总规模、农用地整治面积、建设用地整理面积、生态修复面积、新增耕地面积、新增永久基本农田面积、建设用地减少面积等方面整治指标。

（3）明确子项目安排

将可独立开展工程设计和预算管理的工程项目，因地制宜确定为各类整治子项目；对于同一区域内能够由同一主体实施、内容相近的工程，可打包确定为一个子项目。子项目类型包括且不限于：农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、特色文化保护、乡村产业导入等。

可围绕农业现代化和农村一二三产业融合发展需求，因地制宜导入优势产业，形成收益路径清晰、产业运营稳定、资金易于平衡的市场化运作模式。 

（4）投资估算与资金筹措

可采取单位面积投资标准比较、案例分析等方法，参照国家、行业、地方有关投资定额，进行投资估算。要做好资金平衡分析，综合考虑财政专项资金投入或补助、相关部门涉农资金、金融机构融资、社会资本投入（资金来源），以及整治产生的城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益、整治后土地流转收益、生态产品参与碳汇交易收益、产业运营收益（收益来源）等方面，分析项目实施的总体资金投入与产出。其中，城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源。

鼓励地方政府依据《乡村振兴法》，将土地出让收入用于农村土地综合整治等乡村振兴重点任务。

投资主体可按照《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》（自然资办函〔2024〕522 号），申请政策性金融资金贷款，并按要求进行备案。

（5）方案编制

实施方案成果主要包括文本、图表、附件及数据库等。涉及“三区三线”局部优化的，与国土空间规划衔接一致后，与零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案。

（6）多方参与

实施方案应广泛征求涉及的发展改革、财政、自然资源、生态环境、交通运输、水利、农业农村、林业和草原等政府相关部门和利益相关方的意见，充分听取当地村民意见，并综合各方面意见修改完善。

县级人民政府应将实施方案逐级报省级自然资源主管部门批准，其中涉及其他相关部门职责的，应征求同级相关部门意见。省级自然资源主管部门应组织省级相关部门及有关专家，对市、县上报的实施方案进行联合审查，符合要求的予以批复。

（1）审核实施方案是否符合国土空间总体规划，相关子项目是否与详细规划（含村庄规划，下同）或乡村地区“通则式”规划技术管理规定做好衔接。

（2）对耕地和永久基本农田要重点审查是否做到耕地面积不减少、质量有提升，永久基本农田调整规模是否超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的 5%，城镇开发边界内的永久基本农田调整是否符合相关政策要求等。

（3）对建设用地整理要重点审查是否因整治活动造成整治区域内建设用地总面积增加，城镇开发边界规模和扩展倍数是否不突破等。

（4）对生态空间要重点关注是否做到严守生态保护红线，乡村生态空间连通性是否得到改善等。

（5）审查是否存在负面清单中的相关情形。

由各相关部门归口子项目管理，分别进行立项审批、核准和备案。鼓励探索建立整治区域内子项目整体立项审批的管理模式，整体推进项目实施。全域土地综合整治涉及的人居环境、农村供水、村内道路等简易村庄建设项目，依法依规通过并联审批压缩办理时限，加快项目推动进度。

按照《乡村振兴用地政策指南》（2023 年）有关要求，不需要编制村庄规划的，可依据所在村庄制定的乡村地区“通则式”规划技术管理规定，以及乡镇国土空间规划相关要求，核发乡村建设规划许可证。

设施农业用地按规定采取备案制度，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案。

（1）项目实施

要按照有关规定严格执行项目法人制、招投标制、监理制、合同制、公告制等。

（2）鼓励群众参与

要充分保障群众的知情权、参与权、监督权，运用好村民议事决策机制。具备条件的政府投资村庄建设项目，可以由村民委员会、村集体经济组织等作为项目法人。

（3）实施方案调整与撤销

全域土地综合整治实施中，因不可抗力、不可预见因素等确需调整实施方案的，应依据省级相关规定办理调整手续；确需撤销的，应严格按规定办理审批手续。

（1）子项目验收

子项目竣工后，由项目主管部门及时开展验收工作。验收过程中，应当结合实地核查，对整治任务完成情况整体把关。验收时，涉及现状地类或种植属性调整的，要及时纳入日常变更或年度国土变更调查。涉及永久基本农田调整的子项目经省级验收后，报部更新永久基本农田数据库。

（2）整体验收

实施方案确定的各子项目已通过竣工验收并按要求更新全国国土空间规划“一张图”数据，且不存在负面清单情形的，应开展整体验收。重点对耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地总面积不增加，空间布局有优化等情况进行验收。

项目竣工后，按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，明确后期管护责任主体和管护资金，确保长期发挥效益。支持将财政投资的农田基础设施等移交乡镇政府或村集体经济组织，由其承担管护责任，鼓励地方政府对管护费用给予适当补助，确保农田基础设施等长期有效运行。

最后，我司作为专业投融资咨询机构，已参与多个全域土地综合整治项目投融资服务，未来将持续助力各地方政府和国有企业推动全域土地综合整治项目落地，助力地方经济高质量发展！

文章已发表于四川纵横工程管理咨询有限公司微信公众号——纵横笔记，搜索公众号，可查看更多。