近日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》），明确将扩大专项债券用作项目资本金范围，提高专项债券用作项目资本金的比例。
该意见旨在更好地发挥地方政府专项债券在强基础、补短板、惠民生、扩投资等方面的积极作用，推动经济持续回升向好。
解读：本次调整原因
一、适应经济调节需求
旧的管理机制相对强调防风险，但在当前经济形势下，“超常规逆周期调节”的诉求日益增强。这要求专项债管理机制能够更加灵活高效地应对经济波动，发挥其在稳投资、稳增长中的重要作用。因此需要进行优化以更好地服务经济大局。
二、应对高收益项目减少的现实
随着我国基础设施不断健全、公共设施逐渐丰富，能满足项目收益和融资成本完全平衡的政府投资项目总体趋于减少。这导致专项债发行节奏整体延续放缓，影响了逆周期调节的节奏和效果。需要优化专项债管理机制，提高资金使用和偿还的灵活性，从而激发市场活力，促进经济高质量发展。
意见主要有以下重点内容：
1、扩大专项债券投向领域：未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金
将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”。除以上项目外，均可申请专项债券资金。
鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设。
允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。
允许专项债券用于在建政府投资项目，优先保障在建项目资金需求，防止形成“半拉子”工程。
解读：专项债支持领域的政策变化历程
（1）起步阶段（2015—2016年）
背景与目标：专项债起始于2015年，作为地方政府债务置换工具，目的是降低债务风险，推动地方政府的合法融资。
支持领域：此阶段专项债的发行规模较小，主要用于公共基础设施项目，如2015年新增专项债额度为1000亿元。
（2）扩大阶段（2017—2019年）
背景：随着中国经济下行压力加大，专项债成为地方政府基建融资的重要工具。
支持领域变化：2017年开始，专项债按项目发行，优先用于收益性项目，特别是土地储备和棚户区改造。这些项目具有较高的财政收益潜力，因此地方政府发行积极性较高，专项债规模大幅增加。
（3）转型阶段（2020—2024年）
背景：2020年新冠疫情对全球经济造成严重冲击，为应对经济下行压力，中国进一步扩大了专项债发行规模。
支持领域变化：专项债的投向逐步向新基建领域倾斜，涵盖了“东数西算”、能源项目、公共卫生等新兴领域。同时，民生项目，如保障性住房和教育领域，也成为专项债的重要投资方向。
（4）最新政策新趋势
未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。支持收购存量商品房。支持盘活存量闲置土地。支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施。扩大用作资本金的领域、规模和比例。
综上，专项债支持领域的变化历程体现了中国政府根据不同经济阶段和社会需求对财政政策的灵活调整。随着政策的不断优化和完善，专项债将在推动地方经济发展、改善民生福祉等方面发挥更加积极的作用。
2、扩大专项债券用作项目资本金范围，提高专项债券用作项目资本金的比例
《意见》明确在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，还将支持范围扩展至新基建、新能源、新产业、城市更新、养老卫生、保障性住房等22个领域。
提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。
解读：资本金比例提高，更有利于一些经济偏弱的省份
（1）2019年中央对外印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
（2）2020年至2023年，我国专项债用作资本金比例分别仅为7.30%、8.96%、6.90%和7.66%。2024年前10个月各地累计发行专项债券用作项目资本金的比例超7.6%。
（3）一些经济实力偏弱的省份专项债用作资本金的比例接近规定的25%比例上限。如，2023年专项债用作资本金比例最高的三个省份为云南、海南、陕西，该比例达到24.13%、22.20%和21.38%。
3、开展专项债券项目“自审自发”试点
下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点。
解读：专项债“自审自发”试点是中国在经济转型过程中一次重要的创新尝试
在中国经济逐步放缓的背景下，政府希望通过增加基础设施投资来刺激经济增长。通过推动项目“自审自发”的政策，赋予地方更大的审核权，减少官僚主义带来的时间成本，加速资金的周转与基础设施项目的实施，鼓励地方政府在审核流程上更为高效，直接促进项目实施的加速，增加投资便利性，最大限度地发挥地方政府在项目改善与基础设施建设方面的灵活性，帮助他们应对经济增速放缓带来的压力。
4、在建项目续发专项债券实行“绿色通道”
对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。
5、“常态化申报、按季度审核”的申报审核机制
应在每年10月底前完成下一年度项目（提前批）的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。
解读：专项债申报时间机制的完善
（1）增加了报送频次
意见出台前，专项债的申报工作通常在上一年度的11月和当年度的4月进行，这两个窗口分别对应提前批专项债额度和全国两会批准全年专项债额度。
现在，每年10月底前完成下一年度项目（提前批）的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。
（2）增加了评审频次、缩短了评审时间
意见出台前，地方政府通常会在每年6月开始启动下年度项目储备，对项目进行评审，并在9月左右将项目报送至省发改委、省财政厅进行预审或储备。
现在，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。
6、其他方面
根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜。
对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。
研究制定专项债券项目实施方案标准化模板，依托信息系统统一项目实施方案要素和内容，减少中间环节和成本。
督促市县财政部门及时拨付已发行专项债券资金，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用。推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量。
加快完善专项债券资金监管机制，实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用。地方各级财政部门要依托信息系统，对专项债券资金实施穿透式监管。
完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。
附：2024年专项债整体发行情况
（1）发行额度
2024年全国新增专项债券限额为3.9万亿元，同时额外安排了2023年结转的1000亿元限额用于专项债券发行。
截至目前，全年共发行新增专项债券39972.12亿元，后续仍有少量待发行，整体发行规模维持高位。
（2）发行期限
2024年专项债券发行以中长期限为主，10年期债券是主力，20年期、30年期债券规模发行量也较大。
（3）发行利率
专项债券发行加权利率整体大幅下降，各期限债券利率均较去年有所下降，这主要受国债到期收益率波动下行以及各省市进一步下探发行价格加点的影响。
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