根据《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194 号），明确以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），统筹推进农用地整理、建设用地整理和生态修复，优化“三生”空间即生产、生活、生态，强化耕地保护与集约利用，改善乡村人居环境。其中明确要求整治区域内，结合当地的国土空间规划以及村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%，并做到建设用地总量不增加、生态保护红线不突破。

截至2016年，来自国土资源部数据公布数据显示，全国耕地后备资源总量较2003年减少74.3%，且分布集中于中西部欠发达地区，并且存在耕地质量、可利用程度参差不齐等问题。

第三次全国国土调查显示，2010-2020年全国耕地减少1.13亿亩。

《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告》显示，全国城镇土地总面积为890万公顷（13350万亩），近五年年均增长4.2%，增速总体呈逐渐放缓趋势。

截至2021年，国务院第三次全国国土调查数据显示，全国建设用地总量6.13亿亩，较“二调”时增加1.28亿亩增幅26.5%，但城镇用地集约化不足，村庄用地规模达3.29亿亩，布局亟待优化。城乡建设用地盘活利用具有较大潜力。

城镇化的进程加速导致耕地碎片化、土地低效利用及生态退化。以四川省为例，省内丘陵地区耕地占比超80%，但2023年底主要农作物耕种收综合机械化率仅67%，低于全国发展水平，严重制约了农业现代化的发展。同时建设用地闲置与低效并存，亟须通过全域土地综合整治释放潜力。

自2019年自然资源部部署开展全域土地综合整治试点起，截至2023年底，全国1304个试点累计投入资金4488亿元，完成综合整治规模378万亩、实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，形成了一系列可推广、可复制的宝贵经验。

根据《四川省国土空间规划（2021—2035年）》（以下简称“四川省空间规划”）显示，2020年四川省耕地总量为7772.72万亩，人均耕地面积低于全国平均水平，耕地质量总体不高。适宜开发的耕地后备资源匮乏、布局分散，土壤条件相对较差，耕地补充难度较大。

《四川省空间规划》指出，2020年四川省建设用地的地均产出低于全国平均水平，部分城市和开发区（园区）存在比较明显的土地闲置低效现象。部分城市建成区人口密度偏低、人均建设用地偏高，市辖区用地效率低于所辖县（市）。农村地区建设用地“人减地增”的态势未能得到有效扭转。

根据《四川省全域土地综合整治试点实施方案编制指南（试行）》（以下简称“四川省全域指南”），农用地整理具体任务包括高标准农田建设、“旱改水”、耕地质量提升、残次林地和低效园地整理、宜耕未利用地开发等。新增耕地面积原则上不少于整治区域内原有耕地面积的 5%。主要围绕提高耕地质量、优化农业生产条件展开，常见模式包括：

通过土地平整、改良土壤、完善水利设施等，提高农田产能和抗灾能力。

对撂荒地、废弃矿区等进行复垦，恢复农业生产功能。

结合现代农业发展，推进有机农业、循环农业模式，提升土地附加值。

政策支持：《四川省高标准农田建设规划》（2021—2030年）指出，到2030年，全省累计新建高标准农田 1857 万亩，高标准农田保有量6353万亩；累计改造提升高标准农田1594万亩；累计新建高效节水灌溉面积406万亩，以此确保全省粮食产量稳定在720亿斤以上。

《四川省全域指南》指出，农用地整理具体任务包括低效用地改造、增减挂钩、工矿废弃地复垦等，围绕优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。常见模式包括：

通过增减挂钩政策，腾退低效工业用地或闲置宅基地，转化为产业或公共服务用地。江苏苏州将6000亩零散工业用地整合为3500亩科创产业园，实现“工业上楼”。

如上海松江将低效厂房改造为科技园，既节约土地又带动群众增收。

广州从化盘活农村闲置房屋，打造温泉酒店群和民宿集群，推动“土地整治+文旅”模式。

政策支持：根据《四川省乡村振兴用地政策指引（2024年）》相关规定，城乡建设用地增减挂钩制度通过国土空间规划统筹实施，采用“拆旧建新”模式，将拟复垦的农村建设用地与新建区域进行整体规划，在实现土地面积动态平衡的基础上达成多重效益：改善乡村人居环境、提升土地集约利用效率、优化城乡空间结构、强化耕地资源保护与生态修复。

在政策过渡阶段，脱贫地区仍可延续省内节余指标交易机制，项目立项批复时将暂扣拆旧复垦总规模的30%，专项保障农民集中安置区建设，其余节余指标由农村集体经济组织统筹管理，优先用于宅基地“一户一宅”调剂及乡村振兴相关新业态用地需求。

值得注意的是：增减挂钩释放的建设用地必须优先复垦为耕地，同时倡导节余指标优先满足属地发展需求。

若乡镇存在大量分散、零碎的耕地，且存在灌溉排水设施不完善、田块不规整等问题，通过整治可实现田块归并、完善农田水利设施和田间道路等，可提高耕地质量和规模化经营水平，提升机械化作业水平，增加有效耕地面积。

乡镇内存在较多闲置、废弃的宅基地、工矿用地等，如空心村现象严重、企业倒闭后遗留的废弃厂房等，通过复垦或重新规划利用，能优化建设用地布局，提高土地利用效率，腾挪出发展空间。

拥有一定数量可开发的未利用土地，如荒草地、盐碱地等，在符合生态保护要求的前提下，适度开发可增加土地供给，满足发展需求。

处于水土流失较为严重区域的乡镇，通过植树造林、修建梯田、坡面防护等措施，可有效控制水土流失，改善生态环境。

若乡镇内的河流、湖泊等水域存在水质污染、生态功能退化等问题，通过清淤疏浚、生态护岸建设、湿地保护与恢复等工程，可恢复水域生态系统健康。

有废弃矿山的乡镇，对矿山进行生态修复，如覆土绿化、废渣治理等，可消除地质灾害隐患，恢复山体景观和生态功能。

具备独特的自然条件，如气候、土壤等，适合发展特色农产品种植、养殖，且有一定的产业基础和市场前景，通过土地整治配套完善农业基础设施，可进一步推动特色农业规模化、产业化发展。

拥有自然景观、历史文化遗迹、民俗风情等旅游资源的乡镇，通过整治优化乡村环境，完善旅游配套设施，可吸引游客，发展乡村旅游产业，促进农民增收。

乡镇区位条件优越，交通便利，临近城市或产业园区，有承接产业转移和发展新兴产业的潜力，如发展农产品加工、农村电商等，土地整治可为产业发展提供适宜的空间。

全域土地综合整治涉及农民切身利益，群众积极支持和参与是关键。如通过问卷调查、村民会议等形式，多数村民对整治工作的内容、目标和实施方式表示认可，愿意配合土地调整、房屋拆迁等工作。

乡镇和村基层组织战斗力强，对全域土地综合整治工作高度重视，将其纳入重要议事日程，积极出台相关政策支持，能有效组织协调各部门资源，推动整治工作顺利开展。

乡镇的土地利用、产业发展等符合上位规划要求，能与国土空间规划、乡村振兴规划等有效衔接，确保整治工作有政策依据和规划引导。

能获得国家、省、市等各级政府在资金、项目、用地指标等方面的政策支持，为整治工作提供有力保障。

以“县域+乡镇”为单元，编制全域土地整治规划，强化耕地保护与建设用地统筹。结合川西平原、川南丘陵、攀西地区等不同地理特征，因地制宜制定差异化政策，如山区重点推进耕地连片整治，城郊地区优先盘活低效建设用地。

统筹政策性金融贷款（如农发行、国开行专项支持）、涉农资金整合及社会资本参与，形成政府引导、市场化运作的格局。设立全域土地整治专项基金，支持农业基础设施建设、农村低效用地整治等。

推广卫星遥感、无人机测绘等技术，实现土地利用精准监测。采用“智慧农田”管理系统，提高高标准农田建设水平。

建立全流程公众参与机制，探索农村土地股份合作模式，让农民以土地入股，实现收益共享。完善宅基地退出补偿机制，鼓励闲置宅基地流转，提高土地利用效率。

新庄镇全域土地综合整治于2021年获批国家级试点，总投资约8.16亿元，覆盖农用地整理、建设用地整理、生态修复、历史文化保护及产业导入五大方向。项目通过“一心两轴四点多园”规划，集成土地资源优化与城乡融合发展，打造苏北乡村振兴样板。

（1）耕地提质与连片化：重点解决耕地碎片化问题，推进“小田并大田”，新增耕地1560亩，耕地质量提升显著，获省市耕地保护激励资金620万元；（2）生态农业升级：建成优质籼米示范基地1.2万亩，年增加粮食产能1740吨，推动农业规模化生产。

（1）低效用地腾退：分类整治空心村，腾退建设用地920亩，释放土地用于粮食产业园、袁家村文旅项目及工业园区建设；（2）文旅融合开发：依托陕西袁家村项目，盘活闲置农房，发展荷藕产业与农文旅融合，形成“土地整治+文旅”模式。

2025年启动全域土地综合整治，总投资86.1亿元，规划实施75个子项目，目标新增耕地2.1万亩，腾退建设用地2340亩，打造“两带四区”布局，支撑佛北战新产业园等重点平台建设。

（1）耕地集中整治：建成“千亩方”连片耕地示范区，新增耕地2000亩，连片度提升20.19%，推动机械化耕作与智慧农业项目落地。（2）盐碱地改良：通过垦造水田1000亩，优化耕地质量，提升土壤微生物活性。

（1）产业用地整合：腾退建设用地130亩，用于宁德邦普新材料、嘉士伯等产业项目，实现“工业上楼”与园区集聚；（2）城乡风貌提升：推进旧街区改造与生态修复，完成8000亩生态修复，提升城乡人居环境。

全域土地综合整治是乡村振兴的“空间重塑引擎”。通过农用地与建设用地的协同整理，既能守住耕地红线、保障粮食安全，又能激活土地价值、促进城乡融合。

2025年，四川省全域土地综合整治将从试点开展走向全面铺开，目前四川省全域土地综合整治项目正在紧锣密鼓地谋划开展，其中农用地整理、建设用地整理结余指标作为申报的核心要点，我司作为专业投融资咨询机构，具备省内外多个区域的全域土地综合整治项目的前期谋划及投融资经验，可供各地方政府和国有企业推动全域土地综合整治项目落地学习交流。