2025开年到现在，全国已有超30城密集发布关于城市更新的专项政策！从北京的“核心区功能疏解”到深圳的“工业上楼”计划，从上海的“历史风貌保护”到成都的“社区微更新”试点，一场覆盖全国的万亿级城市革新浪潮正汹涌而来。

今天，我们深度拆解政策密码，带你提前了解布局城市更新新赛道！

城市更新并不是一个新名词，从2019年我国就开始关注城市更新行动，到2021年我国“十四五”规划首次提出：“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。近几年城市更新发展如火如荼，但是随着各地大拆大建的更新实施，爆发了一系列矛盾与问题，与国家城市更新的政策初衷发生了偏离，因此，2024年下半年城市更新行动以及金融信贷产品放缓。

直到今年，国家再迎城市更新政策浪潮，短短3个多月内，国家层面，以及北京、上海、深圳、广州等超30个重点城市密集出台城市更新专项政策，为城市更新2.0版本指明发展方向。

城镇化空间格局示意图

今年以来，城市更新相关政策及大事件如下：

⚫ 2025年1月3日国务院常务会议

任务聚焦：将城市更新列为扩大内需的重要抓手，加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。

实施路径：建立 “资金跟着项目走、项目跟着规划走” 的动态机制，严控大拆大建，建立健全可持续的城市更新机制，打造宜居、韧性、智慧城市，推动城市高质量发展。

⚫ 住房和城乡建设部相关负责人表示：2025年要谋划实施一批城市更新改造项目。

任务要求：把2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入城市更新的改造范围，因地制宜实施改造。

实施路径：持续实施完整社区建设、既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新、城市生活垃圾分类、口袋公园和城市绿道建设、公园绿地开放共享、城市居住区养老服务设施和儿童友好空间建设等民生工程、发展工程。

⚫ 1月20日，国务院副总理何立峰出席全国城市更新工作部署视频会议。

任务聚焦：进一步认识实施城市更新的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。

⚫ 2025年4月3日财政部、住建部联合印发《关于开展 2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2025〕11号）

核心内容：中央财政通过竞争性选拔支持20个示范城市，重点向黄河、珠江流域大城市倾斜，单个城市最高补助12亿元。资金聚焦地下管网改造、污水 “厂网一体”、消费型基础设施。

示范效应：2024年首批15个示范城市带动全国完成投资2.6万亿元，2025 年新增5个城市，预计拉动投资超3万亿元。

⚫ 2025年3月住建部发布第二批城市更新典型案例

发展方向：名单将城市更新分为既有建筑改造类、城镇老旧小区改造类、完善社区建设类、老旧街区改造类、城市功能完善类、城市基础设施改造类、城市生态修复类、历史文化传承类等8类。 

⚫ 《中央财政支持城市更新行动绩效评价广东省实施细则》（2025年3月4日）

⚫ 《2025 年江苏省城市更新工作要点》（2025年2月22日）

⚫ 《山东省城市更新指引》（2025年1月13日）

⚫ 《深圳市城中村改造专项规划（2025—2030年）》（2025年4月12日）

城市更新不仅仅是单纯的“物理空间改造”，且必须升级为城市空间结构的优化，并以“城市系统治理”为关键抓手。

城市更新提出后，住建部出台通知，防止大拆大建，并且逐步细化到“2255”四项指标（拆除建筑面积不应大于现状20%；项目内拆建比不应大于2；就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度涨幅不超过5%）。

前期的城市更新项目均卡着指标申报，多数以解决拆迁资金为主，更新实施的比例较小。现在，城市更新转变为更加注重保护和传承城市历史文化、保留城市记忆的理念。强调 “留” 是重心，尽可能保留城市的传统格局、建筑肌理和有价值的建筑，从大规模的整体改造转变为小规模、渐进式的微改造。采用 “绣花”功夫，对城市进行精细化设计和更新。

例如：天津的天美艺术街区项目，在建设过程中尽可能保留城区的传统格局和建筑肌理，将百年老建筑北洋书房改造为小剧场。

从这次两会报告的亮点来看，对于城市更新主要有三个维度的提法。

⚫ 空间维度：提出 “统筹低效用地再开发”“健全主体功能区制度”，首次将城市更新与国土空间规划体系深度绑定。例如，成都将工业用地转为保障性租赁住房。

⚫ 功能维度：强调 “完善社区综合服务功能”“发展数字化基础设施”，推动更新项目与民生服务、新基建融合。例如，北京平谷区南小区将5个分散小区纳入改造范围，“策划先行 + 招商先行”盘活存量资源。

⚫ 治理维度：要求“加强乡镇街道服务管理力量”，将基层治理能力提升纳入更新范畴。例如：上海徐汇区金牛花苑通过“居民自主更新”模式，政府补贴（40%）+居民出资（30%）+ 社会资本（30%）实现片区化提升。

早期更新以 “改善居住条件” 为单一目标，而2025年政策强调“稳增长与调结构” 双重使命， 将城市更新列为扩大内需的重要抓手。

⚫ 经济价值：通过城中村改造带动房地产去库存，如新增100万套改造规模可拉动1亿平方米商品房销售。

⚫ 社会价值：聚焦 “一老一小”，如北京石佛营西里社区改造后新增托位和养老驿站，形成 “15分钟生活圈”。

⚫ 生态价值：推进海绵城市和地下管网改造，2025年计划再建设改造地下管线15万公里，完成1000个排水防涝项目。

2025年新增 “城市更新机制建设”，重点突破三大瓶颈：

⚫ 项目储备与生成：传统模式依赖政府财政投入，而当前政策鼓励 “政府 +市场+社会” 协同。例如：重庆江北区塔坪片区创新 “大物业” 管理模式，将住宅、社区商业、市政道路纳入统一运营，打破服务壁垒。

⚫ 资金筹措：中央财政采用竞争性选拔方式支持20个城市，单个城市最高补助12亿元。地方创新融资模式，金融机构后续会加大对于城市更新的投入。政策鼓励社会资本参与，更要抓招商。

⚫ 用地审批：允许复合利用存量用地，成都对保留历史建筑、增设公共设施等不计入容积率。

从注重单一功能的改善转变为强调功能的复合与优化。对老旧厂房、传统商业设施等进行改造，引入新的产业和业态，实现产业提质增效，促进城市功能的多元化发展。

⚫ 历史街区与文化遗产成为文旅融合的核心载体。西安“三学街历史文化街区”通过复原明清建筑风貌，引入非遗体验、主题民宿等业态，年游客量突破500万人次；景德镇陶溪川文创园则将废弃瓷厂改造为艺术街区，带动周边地价上涨200%。

⚫ 老旧工业区正加速向科创、文创空间转型。北京798艺术区从电子工厂蜕变为国际艺术中心；深圳天安云谷将传统工业园升级为智慧产业园，入驻企业年产值超千亿元。

⚫ 此外，“工业上楼”模式在深圳、东莞等地推广，通过垂直化布局破解产业空间不足难题。

城市更新正在从单一改造过渡到系统安全观的价值逻辑，从“硬件提质”到“韧性筑基”的迭代升级，其核心是通过多维能力建设，实现城市在安全、低碳、数字等领域的可持续发展。

⚫ 智慧化管理：建设城市信息模型（CIM）平台：广州、杭州等城市实现城市更新全生命周期数字化管理。北京平谷区南小区引入 “数字孪生” 技术，通过社区服务平台精准对接居民需求，网格员解决1800余户问题。

⚫ 绿色化转型：城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，到2025年新建公共机构屋顶光伏覆盖率达50%，可再生能源替代率达8%。无锡稻香片区改造植入 “光储直柔”新能源系统，实现用电自给自足。

2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，综合性成效逐步显露。

⚫ 出台政策指导实施：

已有1个省9个城市出台城市更新条例，92个城市出台管理办法，150个城市印发指导性文件，城市更新目标任务、路径程序逐渐清晰。各地共出台土地、规划、财税、金融等支持政策1000多个，发布技术标准、操作指南260多个，提升配套政策精准性。

⚫ 多元化金融支持

12个省设立了专项资金给予奖补或贷款贴息，12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造，一些地方完善了税费减免政策。各地积极争取金融信贷支持，拓宽征信方式、延长贷款期限。目前，已有28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。

⚫ 创新实施模式：

各地还积极探索政府统筹、市场运作、公众参与的可持续实施模式。地方政府注重协调区域存量资源，授权实施主体以总体打包、“肥瘦搭配”等统筹实施改造。很多地方注重吸引运营主体提前介入、一体化主导城市更新。各地通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等，吸引社会资本投入。

⚫ 我国建立了城市体检与城市更新一体化推进机制。

297个地级及以上城市全面开展城市体检，全方位查找城市短板问题，确定城市更新重点任务。普遍形成“城市更新规划—单元（片区）策划—项目实施方案”的实施体系。16个省份建立城市更新项目库，加强项目谋划、常态化储备和动态调整。

⚫ 推进城镇老旧小区改造：

全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅，通过 “政府补贴 + 居民出资 + 社会资本参与” 的多元融资机制，提升居民居住环境。

⚫ 加快城中村改造：

在去年新增100万套的基础上继续扩大改造规模，建立 “资金能平衡、方案成熟” 的准入机制，通过专项债券、政策性金融借款等多元融资渠道保障项目落地，深化货币化安置政策，助力房地产去库存。

⚫ 加强完整社区建设：

重点完善适老化设施、托育服务网络和智慧化管理三大体系，打造“15分钟生活服务圈”，解决 “一老一小” 民生痛点，提升居民幸福感。 

⚫ 工业遗产活化

改造老旧街区、老旧厂房，转型为产城综合体、数字经济产业园、新型产业园区，保留特色建筑等标志物，引入博物馆和创意办公等，吸引企业入驻。

⚫ 低效用地再开发

推行 “工改工” 政策，允许旧厂房升级为新型产业园区，容积率提升，如黄埔区科学城扩容后年产值突破5000亿元。

 ⚫ 开展城市生态修复和功能完善工程

合理确定城市规模、人口密度，优化城市布局，完善城市生态系统，加强绿色生态网络建设，补足城市基础设施短板，推动发展城市新业态。

⚫ 强化历史文化保护

建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜名城名镇名村保护力度，推进历史文化遗产活化利用，塑造城市时代特色风貌。

⚫ 加强城市基础设施建设改造

包括城市供排水、燃气、供热等城市地下管网更新改造和经济集约型综合管廊建设，生活垃圾分类处理、建筑垃圾治理等市政基础设施提升改造，以及增强城市防洪排涝能力，统筹推进海绵城市建设和城市防洪排涝设施体系建设。

加快基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，包括城市信息模型（CIM）平台建设、智能化市政基础设施建设和改造、智慧社区建设等。

贵州新华印刷厂始建于1950年，位于贵阳市中心城区核心地段，周边交通便利、人口密集、文化氛围浓厚，承载了贵阳人半个多世纪以来的重要集体记忆。2019年新印厂搬迁，老厂房最终变成废弃的工业遗址。为盘活闲置国有资产、留住城市独特记忆、提升老城整体活力，云岩区落实国家政策，聚焦老厂房改造，秉持“尊重原有肌理、彰显功能特色”理念，重点依托5栋存量建筑，布局1个4D体验文化中心、2座特色展馆、3大主题空间，在历史印记、工业遗存中融入新功能、新空间、新环境。

⚫ 改造方式：开展外立面改造、道路铺装、绿化花池改造，还原了梧桐树景地域特色。保留部分厂房结构、传统印刷设备等标志性元素，留住了老工业厂房的“骨骼”、贵阳工业文明的“标本”和深厚的城市记忆。

⚫ 实现良好的经济价值：形成3.65万平方米的产业承载空间，开业以来，日均客流量约3.5万人次，累计客流量突破300万人次。已签约首店8家、品牌商家106家，年租赁收入突破2700万元，预计园内商家年总营收超1亿元、新增税收330万元，有效拉高周边地块商业和住房资产价值。

江苏路社区位于愚园路历史文化风貌区核心区，社区内居民约1.1万人，人口密集、建筑密度大，老弄堂、新式里弄、老式花园洋房较多，售后公房、商品房较少。近年来，居民普遍反映标准化菜场不足、停车充电难、上下楼难、房屋存在安全隐患、绿地空间稀缺等问题。

2023年起，通过修形态、建业态、构生态、塑神态，焕新文创商办复合空间，吸引百余家特色小店入驻，让“烟火气”与“时尚范”共存、共享、共融；实现社区生产、生活、生态“三生”融合。

⚫ 便利居民生活。共加装电梯18台，小区可加装门栋已全部实施完成，完成设施改造172个、房屋修缮4.8万平方米。挖掘社区空间潜力，新增充电桩563个，建设认知障碍赋能支持中心，开展各类助老惠老服务百余场，完成居家环境适老化改造37户。

⚫ 营造特色文旅。由点及面扮靓市容环境，美化社区环境，依托愚园路历史名人墙、钱学森旧居等红色地标，形成红色微旅游路线，举办钢琴音乐节、咖啡文化节、草坪音乐会等主题文旅活动，线上线下累计参与人次逾百万，年均客流量约500万人次。

3、案例三：老旧街区改造类----成都市玉林东路特色街区改造项目

玉林东路特色街区是成都市老城区内，高端要素集聚、国际交流频繁、城市功能完善的特色片区之一，沿线共153家商铺，总营业面积9000余平方米，曾面临交通拥堵、基础设施老化、人居环境较差、年轻人大量流失、商业逐渐衰败、街区活力减弱等问题。

2021年起，武侯区以“烟火玉林·优雅成都”为目标，实施“惠民、幸福、动力、颜值”四大工程，统筹推进“由街区打造带动社区治理、片区发展”的城市更新模式，焕新沿线商铺产业，促进历史文化遗存、烟火市井生活、时尚潮流街区交相融合，打造公园社区幸福生活新场景，创造“回归老城、更新老城、活化老城”的成功典范。

⚫ 升级“面子里子”，焕新烟火市井新玉林。

开街后，沿街商铺招商率100%、开业率100%，商铺坪效从原本600元/平方/月提升为2000元/平方/月，租金从原本60—80元/平方/月提升为150—180元/平方/月。更新两年后，玉林东路的人流量从约1万人/日升级到3万—5万人/日，入店率提升近20倍。

⚫ 着重策划系列品牌活动，打造文化潮味新玉林。

通过每年“玉林民谣音乐季”、“玉林书拾”等线上和线下系列品牌文化活动，提升武侯玉林文化的知名度和美誉度，形成了“像成都人在玉林那样生活”的时代IP。2023年9月至今，新玉林民谣音乐季品牌演出举办92场次，现场观演67万人次。

小西街历史文化街区是湖州市井生活的代表地，分为小西街片区和状元街片区，内有省、市级文保单位6处，历史建筑13处，传统风貌建筑20余处。多年来，因缺少有效保护更新，街区内存在建筑质量老旧、基础设施落后、生活配套不足、环境卫生脏乱、当地居民生活条件恶劣等问题。2010年起，持续开展小西街历史文化街区保护修缮、业态植入等工作，推动街区向文物保护、文化展示、商业、居住为一体的城市复合功能区转变。2022—2024年，开展新一轮“微改精提”，对街区整体实施城乡风貌保护提升，设施更加完善，业态更加丰富，服务品质进一步升级。

⚫ 整体保护成效显著。

保护修缮了各类建筑700余处（建筑面积达3.7万平方米）、历史街巷20余条、河道驳岸近1公里，保护修复了古埠头、古桥、古树、古井等历史环境要素100余处。

⚫ 居住条件明显改善。

改造供水、供电、通信、消防管线近3公里，新敷设污水、燃气管线近2公里，让街区居民彻底摆脱缺少独立卫生间、缺乏燃气安全供应的窘境。拆除各类违法建筑近1500平方米，利用腾退的空地增设公共服务设施和绿化广场近2000平方米，街区内人均居住面积提升至45平方米。

⚫ 业态活力大幅增强。

共引入近10种、20余项时尚新业态，吸引年轻创客200余人、各类文创公司100余个，2019—2023年文创企业经营收入年均1000万元，已成为年轻人集聚地和创业谷。2023年共接待游客近100万人次，创造旅游收入近500万元。

城市更新不仅是砖瓦楼宇的翻新，更是一场关于城市生命力的再造。当政策红利与时代需求同频共振，那些敢于创新、善于整合资源的参与者，终将成为这场变革的主角。2025年，城市更新的黄金赛道已经开启，抓住机遇，就是抓住下一个十年的增长密码！

纵横咨询作为专业投融资咨询机构，已参与多个城市更新项目投融资服务，未来将持续助力地方政府和国有企业推动城市更新项目落地，助力地方经济高质量发展！

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