昨天，中共中央办公厅 国务院办公厅发布《关于完善中国特色现代企业制度的意见》（以下简称《意见》）。
细心的人注意到，《意见》标注的落款日期为2024年9月21日；
而该文件由中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过，时间为2024年6月11日；
新华社授权发布的时间是2025年5月26日。
也就是说从审议到发布，时隔快一年时间。
这份推迟近一年才对外公布的重磅文件，为何如此慎重？
因为它不仅是对中国特色现代企业制度的系统性顶层设计，更是对包括城投公司在内的国有企业改革转型的重要指引。
在当前城投公司面临政企信用脱钩、融资环境趋紧、转型压力加大的背景下，如何理解这份文件对城投公司的深远影响？
本文将从城投公司视角，一起来看看这份关乎未来10年发展的重要政策文件。
一、政策背景
（一）欧美企业制度模式及其特点
纵观全球企业制度发展历程，主要形成了两种典型模式。
以美国为代表的"市场主导型"模式和以德国、日本为代表的"组织控制型"模式。
美国的公司治理模式以股东至上为核心理念，强调股东价值最大化，形成了以董事会为中心、外部市场约束为主的治理结构。
这种模式的特点是股权高度分散、资本市场发达、外部董事占主导、经理层激励机制完善，但也容易导致企业短期行为和过度追求股东回报。
欧洲（尤其是德国）和日本的公司治理模式则以利益相关者为中心，强调企业对股东、员工、债权人、社区等多方利益的平衡。
德国采用双层董事会制度（监事会和管理董事会分离），员工参与公司治理；
日本则形成了以主银行和企业集团为特征的治理模式，强调长期稳定发展和社会责任。
（二）中国企业制度的演进历程
改革开放以来，我国企业制度经历了从计划经济向市场经济转型的复杂过程。
在公司治理结构设计上，我国主要借鉴了德日等大陆法系国家的模式，如《公司法》中的监事会制度；同时也吸收了美英等国的治理经验，如上市公司的独立董事制度。
这种"拿来主义"的做法在特定历史阶段发挥了积极作用，但随着实践深入，其局限性也日益显现。
一方面，简单移植外国模式难以适应中国国情；
另一方面，不同模式的混搭导致制度内部不协调，如监事会与独立董事的职能重叠与权责不清。
更为重要的是，这些模式都未能充分体现中国特色社会主义制度的优势，特别是在国有企业领域，党的领导如何与现代企业制度有机结合，成为亟待解决的重大理论和实践问题。
（三）建立中国特色现代企业制度的必要性
党的二十大报告明确指出，要"完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业"。
党的二十届三中全会再次强调，"完善中国特色现代企业制度，支持和引导各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平、履行社会责任"。
《意见》的出台，正是对这一战略部署的具体落实，标志着我国企业制度建设从"拿来主义"走向自主创新，从模仿借鉴走向中国特色。
《意见》明确经过5年左右，推动具备条件的企业普遍建立适合国情、符合实际、满足发展需要的中国特色现代企业制度；
到2025年，中国特色现代企业制度更加完善，企业国际竞争力全面提升，为加快建设世界一流企业奠定坚实基础。
这份文件经历了近一年的酝酿与完善，体现了中央对企业制度改革的高度重视和审慎态度。
对于城投公司而言，这既是挑战也是机遇，意味着改革转型已进入深水区，必须主动适应新形势、新要求，在借鉴国际经验的同时，探索具有中国特色的发展道路。
二、对城投公司改革转型有何指引
（一）完善公司治理结构
《意见》第三部分对公司治理结构提出了明确要求。对城投公司而言，需重点关注以下几个方面：
1. 健全企业产权结构
《意见》第三条明确提出："尊重企业独立法人财产权，形成归属清晰、结构合理、流转顺畅的企业产权制度。
国有企业要根据功能定位逐步调整优化股权结构，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。"
这意味着城投公司需要根据自身功能定位，优化股权结构，可能涉及引入战略投资者、实施混合所有制改革等，以形成更加多元的股权结构和更加高效的经营机制。这也是城投公司实现市场化转型的重要路径。
2. 完善国有企业公司治理
《意见》第四条强调："加快建立健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，强化章程在公司治理中的基础作用。
党委（党组）发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。
股东会是公司的权力机构，股东按照出资比例和章程行使表决权，不得超出章程规定干涉企业日常经营。
董事会发挥定战略、作决策、防风险的作用，推动集团总部授权放权与分批分类落实子企业董事会职权有机衔接，规范落实董事会向经理层授权制度。"
这要求城投公司进一步厘清党委、股东会、董事会、经理层的权责边界，建立科学高效的决策机制，特别是要强化董事会的战略决策和风险防控职能，同时推进授权放权，提高经营效率。
（二）提升企业科学管理水平
《意见》第四部分对企业科学管理提出了具体要求，对城投公司尤为重要的包括：
1. 强化战略管理
《意见》第七条指出："引导企业科学制定融入新发展格局的发展战略和规划，增强资源配置能力。
强化战略规划与年度计划、投资计划、财务预算、任期业绩考核、年度业绩考核等的联动。
引导企业基于战略导向厘清主责主业，推动技术、人才、资金等各类要素向主业集中，防止盲目多元化扩张、无序扩张。"
当前，不少城投公司存在业务范围过宽、主业不突出、资源分散等问题，导致核心竞争力不强，抗风险能力较弱。
城投公司应当根据自身功能定位和区域发展需求，厘清主责主业，集中资源发展核心业务，避免盲目多元化扩张，这是实现高质量发展的必由之路。
说来也巧，《意见》发布前一日，笔者恰好撰写了一篇关于城投公司多元化风险的文章，有兴趣的朋友可以看下“城投公司宁可战略收缩，也不要盲目多元化”。
2. 强化风险管理
《意见》第九条强调："国有企业集团公司要建立健全多层次风险预警和防范处置机制，防范国内外投资经营风险。"
对于城投公司而言，风险管理尤为重要。
在当前融资环境趋紧、债务风险凸显的背景下，建立健全风险预警和防范处置机制，对于城投公司的稳健发展至关重要。
3.实施全面预算管理和全员绩效管理
《意见》第九条强调：“鼓励企业实行全面预算管理和全员绩效考核，合理控制管理层级、法人层级，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合。
在确保安全的前提下，加强企业数据治理和数据 流通应用能力，推动数据资源开发利用。”
全面预算管理是链接战略到执行的桥梁，全面预算管理也是一件非常复杂的工作，当前大多数城投公司都没有做好或没有做全面预算管理，这也提示该项工作是当前的努力方向。
城投公司的绩效考核一直受人诟病，常被人说成吃大锅饭，如不建立全员绩效考核的制度，城投公司难以在市场化业务中有竞争优势。
城投公司的数字化也是较为薄弱的板块，在城投公司市场化转型中，数字化转型要走在前面。
城投公司可能不会因为数字化的建设而成功，但是肯定会因为落后的数字化技术而竞争失败。
（三）健全企业激励创新制度
《意见》第五部分对企业激励创新制度提出了具体要求，对城投公司转型发展具有重要指导意义：
1. 打造创新型企业组织形式
《意见》第十一条提出："推动企业引进或共建一批新型研发机构、技术转移服务机构，实施协同创新合作。
推动大型企业优化采购标准、提升技术标准、实现供应链互通，向中小微企业开放创新资源、提供技术牵引和转化支持。
鼓励企业创新创业，提升企业核心竞争力。"
这为城投公司转型提供了新思路，可以通过创新组织形式、开展协同创新合作，提升核心竞争力，实现从传统融资平台向现代企业的转变。
2. 健全创新导向的激励机制
《意见》第十三条指出："鼓励企业注重中长期价值创造，赋予项目团队充分自主权，有效运用多种方式强化激励。"
这要求城投公司建立健全创新导向的激励机制，注重中长期价值创造，这对于改变当前部分城投公司短期行为、提升可持续发展能力具有重要意义。
（四）优化企业综合监管和服务体系
《意见》第七部分对企业综合监管和服务体系提出了具体要求，对城投公司的监管与发展环境将产生重要影响：
1. 健全国有资产监管体制
《意见》第十八条强调："以管资本为主完善国资监管，实现国有资产保值增值。
完善国有企业功能界定与分类指引，深化分类授权放权，优化分类监管、分类考核，引导国有企业注重内在价值、长期价值。
强化国有企业经营投资责任意识和责任约束。"
这意味着城投公司将面临更加精细化的分类监管和考核，需要从注重短期业绩转向关注内在价值和长期价值创造，同时强化经营投资责任意识和责任约束。
三、城投公司改革转型的路径选择
基于《意见》的指导方向，城投公司改革转型可考虑以下路径：
（一）完善公司治理，厘清权责边界
城投公司应当按照《意见》要求，完善公司治理结构，厘清党委、股东会、董事会、经理层的权责边界，建立科学高效的决策机制。特别是要强化董事会的战略决策和风险防控职能，同时推进授权放权，提高经营效率。
（二）聚焦主责主业，提升核心竞争力
城投公司应当根据自身功能定位和区域发展需求，厘清主责主业，集中资源发展核心业务，避免盲目多元化扩张。可以围绕城市基础设施建设、公共服务供给、产业发展等方向，打造核心竞争力，实现差异化发展。
（三）强化风险管理，确保稳健发展
城投公司应当建立健全风险预警和防范处置机制，特别是要加强对投融资风险、流动性风险、经营风险的管控。可以通过完善风险管理制度、建立风险预警机制、强化风险责任追究等措施，提升风险管理水平，确保企业稳健发展。
（四）创新激励机制，注重长期价值
城投公司应当建立健全创新导向的激励机制，注重中长期价值创造。可以通过完善薪酬考核制度、实施中长期激励计划、建立创新激励机制等措施，引导企业从注重短期业绩转向关注内在价值和长期价值创造，提升可持续发展能力。
四、结语
《关于完善中国特色现代企业制度的意见》是指导城投公司改革转型的重要政策文件，其核心要义在于推动城投公司建立现代企业制度，实现从传统融资平台向现代企业的转变。
城投公司应当深刻理解政策精神，主动适应新形势、新要求，在完善公司治理、聚焦主责主业、强化风险管理、注重长期价值等方面下功夫，走出一条高质量发展之路。
正如习近平总书记所强调的："要完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业。"
城投公司作为国有企业的重要组成部分，应当牢记使命担当，在转型发展上展现新作为。
蓝图已绘就，路径已明晰，方法已详述。
政策的指引如此明确，成功的关键在于行动。
是蹉跎岁月，还是奋楫前行？
答案就在城投人的选择之中。
原文如下：
中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善中国特色现代企业制度的意见
（2024年9月21日）
中国特色现代企业制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。为贯彻落实党中央关于完善中国特色现代企业制度的战略部署，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，统筹高质量发展和高水平安全，以坚持和加强党的领导为根本，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为基础，以完善公司治理为重点，以改革创新为动力，弘扬企业家精神，加快建设更多世界一流企业，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。
工作中要做到：坚持党的全面领导，坚定不移落实党的路线方针政策，推动党的组织和工作有效覆盖，完善党组织发挥作用的制度机制。坚持和落实“两个毫不动摇”，促进各种所有制经济优势互补、共同发展，充分激发各类企业内生动力和创新活力。坚持以制度建设促发展，破解体制机制障碍，推动公司治理结构和组织形态创新，完善企业制度，支持和引导各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平。坚持分类引导、统筹推进，根据企业规模、发展阶段、所有制性质等分类施策，培育更富活力、更具韧性、更有竞争力的现代企业。
主要目标是：经过5年左右，推动具备条件的企业普遍建立适合国情、符合实际、满足发展需要的中国特色现代企业制度，企业党的建设全面加强，治理结构更加健全，市场化运营机制更加完善，科学管理水平进一步提高，推动自主创新、支撑产业升级、履行社会责任等作用充分发挥。到2035年，中国特色现代企业制度更加完善，企业国际竞争力全面提升，为加快建设世界一流企业奠定坚实基础。
二、坚持和加强党的领导
（一）完善党领导国有企业的制度机制。明晰党委（党组）讨论和决定重大事项的边界，提高前置研究讨论的质量和效率。探索坚持党管干部、党管人才原则与发挥市场机制作用相结合的有效模式。
（二）加强和改进非公有制企业党的建设。引导和监督企业遵守法律法规，维护各方合法权益，促进企业健康发展。结合实际建立健全党组织与企业管理层共同学习、沟通协商和恳谈等工作机制。引导民营企业加强党员队伍建设。
三、完善公司治理结构
（三）健全企业产权结构。尊重企业独立法人财产权，形成归属清晰、结构合理、流转顺畅的企业产权制度。国有企业要根据功能定位逐步调整优化股权结构，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。鼓励民营企业构建简明、清晰、可穿透的股权结构。
（四）完善国有企业公司治理。加快建立健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，强化章程在公司治理中的基础作用。党委（党组）发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。股东会是公司的权力机构，股东按照出资比例和章程行使表决权，不得超出章程规定干涉企业日常经营。董事会发挥定战略、作决策、防风险的作用，推动集团总部授权放权与分批分类落实子企业董事会职权有机衔接，规范落实董事会向经理层授权制度。完善外部董事评价和激励约束机制，落实外部董事知情权、表决权、监督权、建议权。经理层发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，全面推进任期制和契约化管理。鼓励国有企业参照经理层成员任期制和契约化管理方式，更大范围、分层分类落实管理人员经营管理责任。
（五）支持民营企业优化法人治理结构。鼓励民营企业根据实际情况采取合伙制、公司制等多种组织形式，完善内部治理规则，制定规范的章程，保持章程与出资协议的一致性，规范控股股东、实际控制人行为。支持引导民营企业完善治理结构和管理制度，鼓励有条件的民营企业规范组建股东会、董事会、经理层。鼓励家族企业创新管理模式、组织结构、企业文化，逐步建立现代企业制度。
（六）发挥资本市场对完善公司治理的推动作用。强化控股股东对公司的诚信义务，支持上市公司引入持股比例5%以上的机构投资者作为积极股东。严格落实上市公司独立董事制度，设置独立董事占多数的审计委员会和独立董事专门会议机制。完善上市公司治理领域信息披露制度，促进提升决策管理的科学性。
四、提升企业科学管理水平
（七）强化战略管理。引导企业科学制定融入新发展格局的发展战略和规划，增强资源配置能力。强化战略规划与年度计划、投资计划、财务预算、任期业绩考核、年度业绩考核等的联动。引导企业基于战略导向厘清主责主业，推动技术、人才、资金等各类要素向主业集中，防止盲目多元化扩张、无序扩张。
（八）强化内部管理。推动集团总部指导所属企业加强管理体系建设和关联交易管理。鼓励企业设立独立的内控、法务机构，提升管理效率。引导民营企业完善内部反腐败制度，建立严格的审计监督体系和财会制度。
（九）强化风险管理。国有企业集团公司要建立健全多层次风险预警和防范处置机制，防范国内外投资经营风险。鼓励民营企业建立内部风险防控和风险预警机制，将风险防控各项要求嵌入经营管理各环节。
（十）强化科学民主管理。鼓励企业实行全面预算管理和全员绩效考核，合理控制管理层级、法人层级，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合。在确保安全的前提下，加强企业数据治理和数据流通应用能力，推动数据资源开发利用。健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，坚持和完善职工董事制度。注重发挥工会等群团组织作用，积极推行工资集体协商制度，建立符合企业实际、具备可操作性的集体协商机制。
五、健全企业激励创新制度
（十一）打造创新型企业组织形式。推动企业引进或共建一批新型研发机构、技术转移服务机构，实施协同创新合作。推动大型企业优化采购标准、提升技术标准、实现供应链互通，向中小微企业开放创新资源、提供技术牵引和转化支持。鼓励企业创新创业，提升企业核心竞争力。
（十二）完善创新要素高效配置机制。完善开放型的企业人才制度，健全企业与高校、科研院所科研人员双向流动机制。完善企业技术转化管理制度，支持行业领军企业为中小微企业提供概念验证、小试中试、检测认证等技术服务。加快国有企业转制科研院所改革，按规定开展职务科技成果赋权改革试点。鼓励各类金融机构发挥特色优势，开发适合科技型企业轻资产特点的金融产品。
（十三）健全创新导向的激励机制。鼓励企业注重中长期价值创造，赋予项目团队充分自主权，有效运用多种方式强化激励。推动有条件的企业建立知识产权运营机构。
六、建立健全企业社会责任与企业文化体系
（十四）完善企业履行社会责任体系。推动将企业社会责任理念融入生产经营全过程，引导企业依法经营、诚实守信。支持企业在绿色发展、乡村全面振兴、社会公益、文化传承等事业中积极贡献力量。
（十五）完善企业收入分配制度。推动企业健全工资合理增长机制，建立科学的企业高级管理人员薪酬和绩效考核制度，合理确定企业高级管理人员薪酬水平。深化国有企业工资分配制度改革，在符合条件的国有企业推行工资总额预算周期制管理。巩固国有企业负责人薪酬制度改革成果，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等。推动上市公司开展中长期激励，制定稳定、长期的现金分红政策。
（十六）培育优秀企业文化。鼓励企业将诚实守信、以义取利、守正创新等中华优秀传统文化理念运用于企业管理实践，融入公司治理。引导企业争做爱国敬业、守法经营、创业创新、回报社会的典范。支持企业将文化建设融入战略管理、生产经营、员工培训、考核评价等全过程。支持企业、行业协会商会联合高校、科研院所推动完善现代企业管理理论。塑造中国企业形象，做强做大民族品牌。
七、优化企业综合监管和服务体系
（十七）健全企业综合监管体系。加强对企业经营的跨部门联合监管，增强监管制度和政策的稳定性、可预期性，提升监管信息化水平。健全企业信用承诺制度，推进根据信用状况实施分级分类监管。完善金融监管，构建产业资本和金融资本“防火墙”，强化资本充足性管理和公司治理监管，严控流动性风险，推行金融控股公司整体并表管理，强化对股东行为的规范和约束。严防严管企业财务造假。
（十八）健全国有资产监管体制。以管资本为主完善国资监管，实现国有资产保值增值。完善国有企业功能界定与分类指引，深化分类授权放权，优化分类监管、分类考核，引导国有企业注重内在价值、长期价值。强化国有企业经营投资责任意识和责任约束。
（十九）完善企业服务体系。分类推进涉企经营许可改革。完善市场准入制度，优化注销等市场退出机制，促进地区和行业涉企政策、标准、规则协调统一。完善涉企支持政策直达快享、“免申即享”机制。支持企业完善高级管理人员教育培训制度。
八、保障措施
各地区各部门要结合实际抓好本意见贯彻落实。企业要深刻认识完善中国特色现代企业制度的重要意义，落实主体责任，以企业制度创新推动高质量发展。完善相关法律法规，推动修订企业国有资产法等，推动企业依法经营、依法治企。规范会计、咨询、法律、信用评级等专业机构执业行为，加强对专业机构的从业监管，发挥其执业监督和专业服务作用，维护公平竞争、诚信规范的良好市场环境。加强对现代企业制度实践探索和成功经验的宣传，总结一批企业党建典型经验，推广一批公司治理典型实践案例。
文章来源：城投战略观
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