近日，自然资源部部长关志鸥签署第16号部令，公布新修订的《划拨用地目录》（以下简称《目录》），自2025年9月1日起施行。本次修订完善了对“非营利性”“公益性”“非经营性”等界定标准，标志着我国土地管理制度从"重审批"向"重监管"、从"普惠式"向"精准式"的深刻转变，这一变化既回应了市场经济深化的内在要求，也顺应了国土空间治理现代化的趋势。
此次《目录》修订保持总体框架不变，聚焦《土地管理法》第五十四条所列举的四大类型，对一些具体用地类型和方式进行调整、删减、细化，修订后分为20类用地类型，106种具体情形。四大类型包括：
1.国家机关用地和军事用地
2.城市基础设施用地和公益事业用地
3.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地
4.法律、行政法规规定的其他用地
各类用地类型以及具体情形变化概括如下：
变化一、调整立法依据，顺应经济社会发展需求
2025版在原版制定依据《土地管理法》和《城市房地产管理法》之上，新增了《中华人民共和国民法典》作为立法依据。《民法典》第三百四十七条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。
强调市场化配置方向：2025版第二条明确提出“严格限制以划拨方式设立国有建设用地使用权”，并将2001版“可以划拨方式提供土地使用权”修改为“确需以划拨方式使用土地的...方可以划拨方式提供”。这一表述变化释放出明确信号：划拨用地将从普遍适用变为例外情形，反映了土地资源配置市场化改革的坚定方向。
变化二、严格限制划拨范围，强化有偿使用导向
鼓励市场化配置：将鼓励有偿使用作为基本原则。明确《目录》列举的国有建设用地项目，可以以划拨方式供应；经建设单位同意，也可以出让、租赁等有偿使用方式提供。从“被动划拨”转向“主动选择”，推动土地要素市场化改革。
删除市场化配置类型：删去了一些实践中已采取市场化配置的用地方式。（如部分配套用地），避免划拨政策与市场机制冲突，落实“应有偿尽有偿”原则。
变化三、细化公益属性认定标准，严防政策滥用
限定核心性质： 2025版新增第三条对"非营利性""公益性""非经营性"认定的程序性规定。例如，“非营利性公共文化体育设施用地” 需同时满足 “向公众开放” 和 “非营利法人运营” 双重条件，防止以公益名义变相开发商业项目。
审查材料标准化：要求建设单位提供民办非企业单位登记证书、行业主管部门认定书等，通过“材料 + 部门意见”双重核验，确保用地性质真实合规。例如，某民办博物馆申请划拨用地时，需同时提交民政部门的非营利性登记证明和文旅局的公益性评估资料，由自然资源部门会同行业主管部门联合把关。
动态监管强化：一旦用地单位改制、转让或改变用途导致“公益褪色”，必须立即转为有偿使用（出让、租赁），堵死政策套利空间。
变化四、扩充用地类别结构，强调能源与新基建支持
新增消防、国家储备等类别：2025版在用地类别上增加了：
消防救援、应急避难设施用地（第四条），涵盖消防站、应急指挥中心、人防工程等，城市防灾有了土地“硬支撑”；
国家储备设施用地（第五条），国家储备设施配套的铁路专线、管道等写入目录，强化战略物资保障能力；
烈士纪念设施用地（第十九条），传承和弘扬英雄烈士精神，加强对英雄烈士事迹的宣传和教育；
生态环境和资源保护设施用地（第二十条），服务国家公园等生态文明建设，强化国家生态保护领域的用地保障。
首次明确储能电站、市政管廊、保障性住房等情形：
储能电站及相应设施可划拨，呼应国家“双碳”战略下新型电力系统建设需求。新能源发电工程（风电、光伏等）的送出工程、观测设施被纳入，为清洁能源发展铺路。
保障性住房有利于引导保障性住房政策支撑，更好支持民生工程和国家重点项目建设。
市政管廊被明确列入基础设施用地，顺应了城市地下空间综合开发的趋势，推动“里子工程”建设。
变化五、严守科教体卫等领域公益性红线
对科研、教育、医疗、文化体育、社会保障和福利设施5个领域标准做了单独的说明：
非营利性教育、托育设施用地：应当为经依法批准或者登记设立的学校、幼儿园等教育机构或者托育机构。其中，学校、托育机构应当属于非营利法人；幼儿园应当属于非营利法人或者经教育主管部门认定的普惠性幼儿园。
公益性科研机构用地：应当为经依法批准或者登记设立，从事基础研究、应用基础研究、公益性研究或者提供公共技术和公益服务的非营利法人。
非营利性公共文化体育设施用地：应当为公共文化体育设施管理单位，且属于非营利法人。
非营利性医疗卫生设施用地：应当为卫生健康主管部门分类登记核定为非营利性的医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构或者其他医疗卫生机构。
非营利性社会保障和福利设施用地：保障性住房应当符合有关规划建设要求；其他非营利性社会保障和福利设施，建设单位应当为非营利法人。
变化六、删除部分市场化成熟领域
删除部分模糊表述条款：2025版删除了2001版中部分表述模糊的条款，如石油天然气设施中的“废旧料场”、煤炭设施中的“中心试验站”等。同时，对原“非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施”的表述进行简化，体现了对严守市场化运作领域划拨用地红线限制。
传递市场化运营信号：对于那些经过多年发展，运营模式成熟、市场主体活跃、能够通过竞争方式有效配置土地资源的传统基础设施或相关领域项目，将不再符合划拨条件。旨在避免公共土地资源浪费，确保划拨资源真正聚焦于无法或不宜由市场提供的纯公益、战略安全领域。
总结
新修订的《划拨用地目录》标志着我国土地治理从“规模扩张”向 “质量提升”转型。通过精准限定划拨范围、强化非营利性审核、鼓励有偿使用，目录将推动土地资源向公共服务、战略产业和生态保护领域集中，为高质量发展提供制度保障。未来划拨将是特例，有偿使用会成为常态。
（附新旧《划拨用地目录》逐条对比表）
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