2024年10月12日，财政部在国新办新闻发布会上提出，允许专项债券用于土地储备。主要是考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。这项政策，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。
2025年四川第三批发行专项债共284.2601亿元，其中土地储备发行金额为82.3877亿元，占总发行金额的28.98%，是当期专项债发行金额中占比最大的领域，远超预期。截至目前，共发行64个项目，涉及地块已逾100宗。下面带你全面了解土地储备专项债券。 一、土地储备专项债定义及相关政策 土地储备专项债券：地方政府为筹集土地储备资金，以项目对应土地出让收入作为还款来源而发行的政府债券。属于地方政府专项债的一种，纳入政府性基金预算管理。 通俗来说，就是政府为了日后更好的供应土地，提前对土地进行开发收储。土地储备需要资金，政府为了筹措这些资金而举借债务发行的债券。
土储专项债的设立，源于2014年第一轮地方政府债务清理。 2014年，规定土储机构作为国土资源部隶属的事业单位，按照43号文规定，也不得再向金融机构融资，土储作为地方政府投资项目资金只能来源于财政拨款或专项债。 2019年为了引导专项债投向基建领域，国务院常务会议明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。 2020年后只在很小范围内保留土储专项债的发行和使用，规定“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”。
自此，土地储备专项债发行搁置，已逾4年。
2024年国家重新开放土地储备专项债，同时也对此部分专项债进一步做出规范。
二、土储债用于收购闲置土地的申报范围 1、企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。 在当前经济环境下，部分企业面临资金链问题、市场前景不明朗以及战略调整等挑战，导致企业无法继续进行土地开发活动，或缺乏继续开发的意愿。土地储备专项债可以对这类土地予以支持，进行回收回购。
2、进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地。 因债务问题或其他法律纠纷而被法院或相关破产管理机构接管，并通过公开拍卖或变卖的方式进行处置的不动产。这些土地通常由于原所有者无法偿还债务，或者在破产清算过程中需要将资产变现以偿还债权人，因此被纳入司法或破产程序。土地储备专项债可以对这类土地予以支持，进行回收回购。
3、因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地。 由于土地使用效率低下，需要进行再开发，或者为了推进基础设施的建设，政府或相关管理机构可能会采取措施，土地储备专项债可以用于支持收回这类土地。
4、已动工地块中规划可分割暂未建设的部分。 在已经启动建设的工地中，规划了那些可以分割成独立单元但目前尚未开始建设的部分。
三、2025年土储债发行规模 2017—2019年，土储专项债年度发行规模分别约为2425亿元、5905亿元、6765亿元。2025年政府工作报告中提到，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房等。 2025年“土储专项债”预计发行规模约为5707亿元，占全年专项债务新增限额的13.3%，主要集中在经济基础较好、债务风险可控的试点省份。 2017-2019三年汇总专项债投向比 截至2025年6月22日，今年土储专项债累计发行规模已达1700亿元，涉及4259块宗地。其中：广东省发行金额为614.14亿元，涉及地块294宗地块；重庆市以504.97亿元，涉及地块365宗地块。 四川累计发行土地储备专项债金额为88.60亿元，共发行64个项目，涉及地块已逾100宗。相对于广东和重庆的规模还有较大空间。 四、土地储备专项债流程 1、土储专项债额度确定和预算编制流程 管理层面主要涉及债券额度的确定和预算的编制两方面流程内容，具体流程如下：
2、土地储备专项债申报流程 土储债在申报过程中不可缺少的流程内容，具体见下图：
3、重要节点梳理 （1）申请发行专项债券的土地储备项目须纳入土地储备计划。 各地要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。 （2）闲置土地范围 企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。2024年11月之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。 （3）发布收回收购土地征集公告 在发布收回收购土地征集公告之后，土储债券相关的申请流程就正式开始了，土地征集公告案例如下图所示：
（4）项目专项债券收益平衡 所有能运用的各类收入总和能够覆盖债券本息。
五、土储专项债投资情况分析 1、收储主体对象 目前土储债以城投及国企为收储主要目标。 2、土地性质 拟收购土地涉及综合用地（含住宅）、住宅用地、商业/办公用地、工业用地等多种类型，收储类型多以前三种为主，其中综合用地（含住宅）占比超过42%。 3、收储价格 土储专项债总投资包含土地收储价格，该价格通常会在土地评估或者土地成本的基础上打折，平均折扣率约为12%，其中民营企业相应折扣率较高。 4、资本金 相对其他专项债项目资本金需要保持在20%以上，土储债对资本金比例要求不那么严格，参考下列资本金比例分布图，已发行的土储债项目，大部分资本金占比都在5%以下。 土储债资本金比例 六、案例 目前已有多家开发商此前闲置的地块被收储，有些地块被当地政府收储经过调整规划之后再度推向市场。以下案例来自《2025年四川省政府专项债券（十七至二十四期）信息披露文件》。 1、广元市旺苍县使用专项债券收回收购存量闲置土地项目（一期） 该项目由旺苍县自然资源收购储备中心具体实施，涉及3个收回收购地块，收储价格在土地成本的基础上打折，平均折扣率约为25%，综合偿债备付率为2.49。 （1）总投资：9069.74万元。 （2）拟发行债券总金额：8600.00万元，占项目资金筹措总额的94.82%。 （3）专项债期限：7年。 2、射洪市土地统征储备中心申请射洪市城区土地收储项目（一期） 该项目由射洪市土地统征储备中心具体实施，涉及3个收回收购地块，收储价格在土地成本的基础上打折，平均折扣率约为15%，综合偿债备付率为1.27。 （1）总投资：9790.46万元。 （2）拟发行债券总金额：9500.00万元，占项目资金筹措总额的97.03%。 （3）专项债期限：7年。 3、广安市前锋区土地整理储备中心运用地方政府专项债券资金收回收购前锋区QF2021-1号、前锋区QF2021-3号国有建设用地使用权项目 该项目由广安市前锋区土地整理储备中心具体实施，涉及2个收回收购地块，收储价格在土地成本的基础上打折，平均折扣率约为28%，综合偿债备付率为1.44。 （1）总投资：4282.15万元。 （2）拟发行债券总金额：4153.00万元，占项目资金筹措总额的96.98%。 （3）专项债期限：5年。
经过对上述案例的深入分析，可以得出结论：土地收储价格普遍在土地成本的基础上有所折让。在发行债券方面，其发行债券总金额占总投资比例较其他专项债券更高，通常维持在90%以上。在案例研究过程中，发现土地储备债券为了确保偿债备付率的平衡，通常会涉及多个土地的回收与收购，综合来看，偿债备付率一般保持在1.20以上。
七、总结 土储专项债的重启，是旨在盘活存量闲置土地，缓解房地产市场资金压力，助企纾困，为企业和市场注入新的活力，同时推动土地开发建设进度，实现集约节约用地，助推城市功能进一步完善。 最后，我司作为专业投融资咨询机构，已成功参与申报多个土地储备专项债券咨询服务，未来将持续助力各地方政府和国有企业推动土地储备项目落地，助力地方经济高质量发展！ 附四川省第三批发行的土储债项目名单： 文章已发表于四川纵横工程管理咨询有限公司微信公众号——纵横笔记，搜索公众号，可查看更多。