根据国家统计局发布的数据显示：截至2023年末，我国60周岁及以上人口超2.96亿，根据第七次全国人口普查数据预测，到2035年左右，中国60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比超30%，中国将进入重度老龄化阶段。同时期，截至2023年末，全国共有各类养老机构和设施40.4万个，养老床位合计823万张，养老服务供给在区域分布上存在明显失衡，中心城区养老床位极度紧缺，出现“一床难求”的紧张局面；反观郊区与农村地区，养老床位却大量闲置。

面对老年人口数量快速增长、养老服务需求急剧上升的现实，相关部门以改革破局、创新破题、发展破难，我国养老服务水平加快提升。但在现实中，养老服务市场并未完全打开，存在家庭养老需求强烈，但以普惠性养老服务为主的企业盈利难的结构性矛盾。

普惠型养老服务，顾名思义，“普” 即普遍、普及，意指覆盖人群和服务项目的广泛性；“惠” 即实惠、优惠，意指养老服务的可负担性和可得性。发展普惠型养老服务，就是要动员社会各方面力量，为全体老年人提供方便可及、价格可负担、质量有保障的养老服务。大力发展普惠型养老服务，对更好满足老年人健康养老需求，实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安具有重要意义。

1、2019年，国家发展改革委等部门发布《城企联动普惠养老专项行动实施方案 (试行)》，支持城市政府和企业合作开展面向广大普通老年人的普惠型养老服务项目，按照 “政府支持、社会运营、合理定价” 的思路，提供方便可及、成本可负担的养老服务。

北京、上海等37个试点城市率先探索，通过土地划拨、税费减免等政策，吸引企业建设成本可负担的养老机构。三年间，全国累计新增普惠养老床位15万张，初步构建起政府与企业的合作范本。

2、2023年，中办、国办印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，推出国家基本养老服务清单，用清单化、标准化的方式将基本养老服务作为公共产品向全体老年人提供，成为发展普惠型养老服务的重要抓手。

3、2025年1月，《深化养老服务改革发展意见》进一步提出“建立普惠养老服务价格形成机制”，要求各地制定公办机构收费基准价，民办机构实行政府指导价，彻底打破养老市场 “一高一低” 的两极分化。

4、2025年3月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》，提出了做好“养老金融”的体系建设任务。健全应对人口老龄化的养老金融体系，持续完善养老金融相关政策，强化银发经济金融支持，促进中国式养老事业高质量发展。

在长三角，江苏首创“时间银行”互助养老模式，年轻人为老人提供照护服务积累“时间币”，可兑换未来养老服务，目前全省注册志愿者超30万人，服务时长突破120万小时。

珠三角的广州推出“物业+养老”融合模式，利用小区配套用房建设嵌入式养老驿站，实现“15分钟养老服务圈”全覆盖，仅2024年就新增社区养老设施800处。

北方重镇沈阳则在破解“公办托底不足、民办盈利困难”难题上另辟蹊径，将政府投资6000万元改造的450张床位公建民营养老机构，无偿交由中国康养集团运营，通过“政府保基本、企业供多元”的分层服务，使失能老人月均收费控制在5000元以内，较市场价格低40%。

北京发布多项政策鼓励社会力量参与养老服务，对符合条件的普惠养老机构给予建设补贴和运营补贴。这些政策的出台，为普惠养老的发展提供了有力的制度保障，吸引了更多社会资源投入到养老领域。

普惠养老的建设内容涵盖多个方面，旨在全方位满足老年人的生活需求。

在设施建设上，加大社区养老服务设施的布局。许多城市新建居住区按照规定配套建设养老服务设施，达标率不断提高。以上海为例，通过新建、改造、租赁等方式，增加社区养老服务设施供给，打造“15分钟养老服务圈”，让老年人在家门口就能享受到各类养老服务。不仅有社区日间照料中心，还配备了老年活动室、康复室等，为老年人提供日间照料、康复护理、文化娱乐等一站式服务。

除了基础生活照料，医疗护理、康复保健、精神慰藉等 “品质服务”占比已提升至40%。

养老服务内容上，除了基本的生活照料，医疗护理服务成为重要组成部分。越来越多的养老机构与医疗机构合作，实现医养结合。比如南京的一些养老机构，内设医务室或护理站，与周边医院建立绿色转诊通道，为老人提供日常健康监测、疾病诊治、康复护理等服务，解决老人看病就医难题。

老年助餐服务也在大力推进，据抽样调查，22.1%的老年人有助餐服务需求，助餐服务已成为最迫切的居家养老需求之一。2023年10月份，民政部、国家发展改革委、财政部等11部门联合发布《积极发展老年助餐服务行动方案》，计划到2025年底全国城乡社区老年助餐服务覆盖率实现较大幅度提升，服务网络形成一定规模。

精神文化服务同样不可或缺，全国已建成老年大学（学校）7.6万所，注册学员超1500万人，书法绘画、合唱舞蹈等课程场场爆满，老年人的精神需求得到前所未有的关注。此外，专门为老年人设计的旅游线路、老年旅游团、老年旅游景区等，满足老年人的休闲娱乐和旅游需求。

综合服务产业：与老年人和全体公民老年期相关联的房地产开发经营管理和服务整个业态，具体分为养老社区，为老年人提供集居住、生活、娱乐、医疗等为一体的综合性社区；社区老龄服务机构，提供社区内的养老服务；养老机构，如养老院、敬老院等专业养老场所；老年医疗卫生服务机构，如老年医院、康复医院、护理院等。

按照我国民政部社会福利中心、全国社会福利服务标准化技术委员会联合发布的《<养老机构等级划分与评定>国家标准实施指南（2023版）》，养老机构被划分为五个等级，从低到高依次为一级、二级、三级、四级、五级，以五角星图案作为等级标志，等级越高，意味着养老机构的综合服务能力越强。

养老机构等级评定遵循自愿申请原则。评定总分1000分，其中环境占120分、设施设备占130分、运营管理占150分、服务占600分。具体星级划分标准为：一星级，总分低于500分；二星级，500分（含）至650分之间；三星级，650分（含）至800分之间；四星级，800分（含）至900分之间；五星级，900分及以上。

参考国家规模标准《<养老设施建筑设计规范>GB 50867-2023》规定，养老院按照床位数量划分为小型、中型、大型三类，详细的规模等级要求如下所示。

1、服务对象：普惠养老服务致力于面向全体老年人，提供便捷可达、费用亲民且品质可靠的养老服务。尤其聚焦特殊困难老人群体，涵盖孤寡、独居、空巢、留守、失能、重残以及计划生育特殊家庭老人等。通过构建探访关爱机制、开展适老化改造等手段，切实提升这类老人的养老保障水平。

2、人员配备：依据《养老机构岗位设置及人员配备规范》（MZ/T187—2021），按照实际入住老年人数量，配备提供直接护理服务的专职养老护理员，其中自理老人（能力完好）按照1:15—1:20、部分自理老人（轻度失能、中度失能）按照1:8—1:12、完全不能自理老人（重度失能、完全失能）按照1:3—1:5的比例配备护理员。

3、收费标准：按照《老年人能力评估规范》（GB/T42195—2022）对收住老人开展能力评估，依据能力评估等级合理确定收费标准。每人每月收费标准（包括床位费、护理费、公杂费、伙食费等全部费用）不高于养老机构所在区（市）县公布的城镇居民上年月人均可支配收入的0.7倍（能力完好、轻度失能）、0.9倍（中度失能）和1.3倍（重度失能、完全失能）。

4、奖励政策：

①建设与运营补贴，各地对兴办的养老机构按照一定标准给予新建床位补助及养老机构运营补贴制度，如部分地区政府对社会力量举办的养老服务机构，新增床位按1万元/张给予一次性建设补助，对养老机构为本地户籍的老人提供养老服务的，按照实际入住人数给予每人每月不低于50元的服务性床位补贴；

②税费减免，养老服务企业符合条件的均能享受小微企业相关的减、免、缓政策，如成都对营利性养老机构行政事业性收费减半征收，非营利性的全免。养老设施（机构）的电、水、气和有线电视，按居民生活类价格执行；

③从业人员补贴，全国各地因地制宜均制定有对养老行业从业人才的奖励措施，如南充市出台《南充市养老护理员岗位补贴及从业年限补贴办法》，将养老护理员“两项补贴”纳入全市民生实事等。

长期以来，养老服务都面临钱从哪儿来的严峻问题。普惠养老的发展离不开资金支持，目前形成了多元的融资渠道。

➡政府财政投入：2019年—2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长11%。财政部社会保障司负责人葛志昊在2025年1月9日国新办发布会上介绍，财政部将指导各地进一步加大对养老服务的资金投入。

➡地方政府通过设立养老服务专项资金：用于支持养老机构建设、运营补贴、人才培养等。中央财政设立的普惠养老专项基金，2024年规模达200亿元，重点支持两类项目：一是新建扩建普惠养老机构，按每张床位3000-10000元给予建设补贴；二是补贴运营成本，根据入住失能老人比例，每张床位每月补贴100-500元。

➡国企投资，凸显过期担当：企业通过投资建设养老机构、参与养老服务项目运营等方式进入养老领域。例如，万科等房地产企业涉足养老地产，打造高品质的养老社区；部分医疗企业开展医养结合服务，利用自身医疗资源优势，为老年人提供医疗护理服务。

➡金融机构也为普惠养老提供融资支持：银行推出养老专项贷款，为养老机构建设和运营提供资金，贷款利率相对优惠。还鼓励通过发行养老产业专项债券来筹集资金，用于养老服务设施建设、设备购置等。

➡更具创新性的是REITs 融资试点，北京将运营满3年的普惠养老项目打包发行不动产信托基金，年化收益率达6.5%，吸引保险资金、社保基金等长期资本入场。

➡在农村地区，“集体资产盘活”成为新路径：安徽利用村集体闲置校舍改造养老服务站，政府出资60%、村集体出资30%、乡贤捐赠10%，建成后交由专业团队运营，实现 “政府少花钱、老人得实惠、集体有收益”的三方共赢。

参考《<养老机构等级划分与评定>国家标准实施指南（2023版）》中的评分标准，养老机构床均建筑面积分为三级，每床建筑面积指标为：床均建面≥35㎡，得3分；35㎡＞床均建面≥25㎡，得2分；床均建面＜25㎡，得1分。

参考国家规模标准《<养老设施建筑设计规范>GB 50867-2023》规定：养老院、护理院建筑面积：≥27㎡/床。养老设施建筑各类用房的最小使用面积指标如下图所示。

参考实际建设的养老服务机构情况，一般性养老机构的老年人居室内床位平均可使用面积约在10平方米左右，单人居室使用面积一般在15平方米左右，考虑到养老院的公共活动空间、餐厅、厨房、管理用房等配套设施，整体的床均建筑面积会相应增加，综合床均建面在40-50平方米左右。

通常，养老机构的床均建筑面积越大，居住舒适性和功能完善性更高，市场竞争优势越大，相应的投资成本和运营成本也增加了。

建设慈善性养老院的土地性质通常为公共服务用地类下的医疗卫生用地或社会福利用地，而非公益性的养老社区通常属于商业服务用地类下的商业设施用地，用以提供商业性的养老服务。

1、床位费：这是养老机构最主要的收入来源之一。根据房间类型（单人间、双人间、多人间等）、房间设施（如是否有独立卫生间、空调、电视等）以及楼层、朝向等因素，制定不同的床位收费标准。例如，单人间的床位费通常会高于多人间，带有较好景观的房间床位费也可能会略高一些。

2、护理费：依据老年人的身体状况和护理需求等级来收取。护理等级一般可分为自理、半自理、不能自理等不同级别。对于不能自理的老人，由于需要更多的护理服务，如协助进食、穿衣、洗漱、翻身、康复护理等，护理费会相对较高；而自理老人的护理费则相对较低。

3、餐饮费：为老人提供一日三餐及加餐服务所收取的费用。餐饮费的高低取决于饮食的种类、质量和营养搭配。一些养老机构会根据老人的特殊饮食需求（如糖尿病饮食、低盐饮食等）制定个性化的餐饮方案，并相应调整收费标准。

4、其他类型收入：医疗保健费，如果养老机构配备了专业的医疗团队和医疗设施，为老人提供日常的医疗护理、健康检查、康复治疗等服务，能收取一定的医疗保健费用；娱乐活动费，养老机构组织各种娱乐活动，如文艺演出、手工制作、外出旅游等，会收取一定的活动费用；增值服务费，包括房间物品配送、衣物清洗、代买代购、陪伴就医等服务费用；政府补贴，符合条件的养老机构可以获得政府的相关补贴。

以中国康养恒颐汇（燕山院）为例，这个由国企运营的普惠机构实行“评估定价制”：通过失能等级、健康状况、服务需求三方面18项指标综合评估，轻度失能老人月均收费3800元（含三餐、基础护理、每周一次体检），中度失能5500元，重度失能7800元。这个价格体系既覆盖成本（经测算利润率控制在5%以内），又让工薪家庭能够承受 ——相当于北京平均养老金的60%-80%。

在广州越秀区，社区日间照料中心实行“基础服务免费+增值服务低价”模式：每天2小时的棋牌娱乐、健康讲座等基础服务由政府购买，如需助浴、康复按摩等增值服务，每次收费20-50元。老年助餐更是体现普惠性。

杭州的“阳光食堂”通过政府补贴（每餐补5元）、企业让利（毛利率控制在15%以内），使两荤一素套餐稳定在12元，60岁以上老人覆盖率达70%。

北京海淀区试点的“一键呼叫+智能监测”系统，政府出资60%、老人自付40%，月均费用30元，即可享受跌倒报警、血压监测、紧急救援等服务，使人工巡访成本下降60%。这种“科技赋能”正成为普惠养老的重要支撑，全国已有28个省份建立智慧养老平台，连接各类服务资源120万项，服务老年人群超5000万。

站在2025年的时间节点回望，普惠养老的破局之路已从“政策驱动”转入“生态共建”新阶段。当政府的“保基本”与市场的“供多元”形成合力，当科技的“高效率”遇见人文的 “温度感”，当家庭的“小责任”融入社会的“大担当”，我们正在见证一场关于尊严与爱的社会革命——让2.96亿老人都能在岁月的长河里，从容老去，优雅生活。这或许就是普惠养老的终极意义：它不仅是一项民生工程，更是一个文明社会最温暖的注脚。

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