2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），文件明确：下放专项债券项目审核权限，12个管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点。此后，四川、湖南等省份陆续发布“自审自发”工作机制，明确实行“财政、发改+主管部门”联审机制。主管部门在专项债发行过程中担起了更重要的角色，对于项目准入、行业规划、行业政策、建设内容及收益等方面的审核发挥着重要的作用。
在此背景下，住建局、农业农村局等涉及乡村振兴、新型城镇化、两重两新等重点领域的主管部门，在项目谋划、项目筛选、项目储备等方面需加强前期工作布局。本文将梳理“住建领域”如何谋划地方政府专项债券项目。
完善城市基础设施、提升城市功能品质是实施新型城镇化战略的重要任务，也是住建领域项目谋划的重点方向。然而，相比于其他投资领域，住建项目普遍存在投资规模大、建设周期长、资金回笼慢、收益稳定性不足等问题，这也是导致城市建设类项目融资难的主要原因。
本文要点概览：
1、“住建领域”专项债支持范围
2、“住建领域”专项债项目特点及痛点
3、“住建领域”专项债申报流程
4、“住建领域”专项债谋划建议
5、“住建领域”专项债项目案例
一、“住建领域”专项债支持范围
（一）领域1 交通基础设施领域-城市停车场
允许地方政府发行专项债券支持具有一定收益的城市停车场项目建设，项目应为公共停车设施。
1、城市停车场包括：
①地面停车场建设：利用城市闲置空地、广场等区域规划建设地面停车场，进行场地平整、车位划线、设置指示标识等工作。
②立体停车库建设：为缓解城市土地资源紧张问题，建设立体停车库。
③地下停车场建设：优先在城市综合体、医院、文体场馆、旅游集散中心等大型公共建筑物配建停车场和公共充电设施。
2、申报要点：
必须是独立的停车场项目，不能包括广场、绿化等非停车场的建设内容，不能是某小区、某商业的配套停车场。
（二）领域2 生态环保领域-城镇污水垃圾污泥处理
政府专项债支持城镇污水收集、处理及提标改造，支持污水垃圾资源化利用，支持垃圾焚烧发电，污水管网建设、污泥处理利用以及垃圾收集转运设施建设等方面。
1、申报要点：
不得打捆打包污水垃圾处理外的其他建设内容，支持具有一定收益的公益性项目，无收益的项目不支持。
（三）领域3 社会事业领域-文化旅游
1、历史文化名城和街区等保护提升项目：
涉及保护修缮、风貌修复、人居环境改善、配套基础设施完善、公共文化设施建设、消防与防灾减灾设施提升、智慧化管理等建设内容。
2、政策支撑：
《文化保护传承利用工程实施方案》发改社会〔2024〕374号；《历史文化名城和街区等保护提升项目建设指南（试行）》建办科〔2024〕11号。
3、申报要点：
项目谋划应充分考虑资源禀赋、地域特色、影响力和代表性，合理确定项目建设内容和规模，以整体保护提升历史文化名城和街区等为主要目标，避免头重脚轻。
（四）领域4 市政和产业园区领域-市政基础设施
政府专项债券是为数不多的支持市政基础设施的资金，主要用于完善给水、排水、净水、热力、燃气等各项基础设施，综合安排地下管线管廊设施等。
1、申报要点：
主要以必要的管线管廊、水电气热等有一定收益的公益性项目，要合理确定建设规模，不支持市政道路、纯园区道路等纯公益性项目。
（五）领域5 保障性安居工程领域
2020年为应对疫情冲击和房地产市场波动，政策进一步放宽：允许专项债用于收购存量商品房转为保障房，缓解库存压力并增加保障房供给。
1、政策支撑：
2024年《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号），这是专项债政策全面优化的纲领性文件，将保障性住房列为重点支持方向，并首次明确允许专项债收购存量商品房。
（六）领域6 城市更新领域
城市更新领域是现阶段“住建领域下”最受关注的领域，也是专项债额度重点倾斜领域。
1、城市更新领域包括：
老旧小区改造、老旧街区改造、老旧厂区改造、棚户区改造、城中村改造以及其他城市更新项目。
2、申报要点：
严格遵循国家及地方政策，防止大拆大建问题；严禁用于纯房地产开发项目，不涉及“负面清单”内容。收益测算要合理，避免过度依赖土地出让收入，需重点关注拆迁的手续、清单明细以及拆迁协议，是否纳入相应的计划。
城市更新领域详见我司前期发表文章：城市更新专项债┃投向领域、申报要点及发行情况！
二、“住建领域”专项债项目特点及痛点
（一）三大特点
1、民生保障属性强：
无论是保障性安居工程改善居民居住条件，还是城市更新和市政基础设施建设提升城市生活品质，都紧密围绕民生需求，对促进社会公平、稳定意义重大。
2、项目综合性高：
住建局主管项目常涉及多领域、多部门，如城市更新需统筹规划、建设、文化等部门，协调土地、资金、居民意愿等多方面因素。
3、资金规模大且回报周期长：
从保障性住房建设到大型市政基础设施工程，都需要大量资金投入，且项目建设和运营周期长，资金回笼速度慢。
（二）三大痛点
1、项目收益平衡难度大：
部分项目如老旧小区改造，自身收益有限，主要依靠政府性基金收入，难以实现收支平衡，偿债压力较大。
2、利益协调复杂：
城市更新和城中村改造涉及众多居民和企业利益，在房屋征收、补偿标准、规划调整等方面易产生分歧，协调难度大，影响项目推进。
3、项目前期手续繁琐：
申报专项债所需的手续众多，涉及多个部门审批，办理周期长，若某个环节出现问题，会延误项目申报和实施进度。
（三）负面清单管理
2025年首次实行专项债券投向领域“负面清单”管理，以下涉及“住建领域”项目不得支持：
完全无收益的项目
楼堂馆所：党政机关办公用房；党校；培训中心；行政会议中心等。
形象工程和政绩工程
房地产等项目：除保障性住房以外的房地产开发；主题公园、仿古城等；
一般竞争性产业项目
（四）资本金正面清单管理
地方政府专项债券可用作资本金的行业实行“正面清单”管理，以下涉及“住建领域”项目可以申请专项债用于资本金：专项债用作资本金，实施债贷结合更有利于项目资金的筹措和到位。
城市停车场
天然气管网和储气设施
城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用
供排水
供热（含供热计量改造、长距离供热管道）
供气
城市更新
保障性住房
三、“住建领域”专项债申报流程
（一）申报流程
1、项目汇集与初审：
主管部门住建局牵头梳理项目，向发改部门提出需求清单，财政部门会同发改部门对项目进行初审，筛选符合条件的项目。
2、项目申报：
财政部门会同发改部门结合地区情况确定项目需求清单，经同级政府同意后，主管部门或项目单位填报相关平台并上传资料。
3、方案编制与评估：
项目实施单位聘请第三方编制一案两书，各级财政部门组织初审，初审通过后报省财政厅复审（或联审），项目单位根据评审意见修改完善资料。
4、项目入库与发行：
通过初审项目纳入储备库，专家审核通过后转入发行备选库，地方政府从发行备选库选取项目转入执行库并安排发行专项债。
（二）必备条件
1、项目性质：
必须为政府主导、具一定收益的基础设施和公共服务项目。项目申报主体为财政预算单位，如政府相关部门、事业单位，以及承担政府投资项目的国有企业。
2、项目重要程度：
优先支持国家重大战略项目、省级重点项目、补短板强弱项项目、对经济社会发展具有重大带动作用的项目。
3、项目成熟度：
要求项目规划设计完善、建设条件落实、前期工作完备、具备尽快开工建设和形成实物工作量的条件，比如完成征拆、完成初设、完成施工招标等，有明确的项目实施计划和时间表。
4、项目总投资：
项目总投资应于项目建设内容、实际需求相符；总投资构成中，专项债券占比一般不超过80%。
5、资料完备：
需提供 “一案两书”、可行性研究报告及批复、规划许可、用地手续、环评文件、收入测算说明、资金筹集情况说明等资料，具备《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》及招投标手续更佳。
（三）项目收入来源
1、经营性收入：
自来水收入、污水处理收入、垃圾处理收入、停车位收入、充电桩收入、广告位收入、活动场地出租收入、保障房出租收入、便民服务设施出租收入、物业管理收入、产业园区出租收入、展厅收入、数据服务（智慧灯杆、AP出租）等等。
2、资源化收入：
供热供气收入、发电收入、再生水销售、砂石资源利用、污泥处置收入、垃圾利用收入。
3、财政补贴：
在项目收益不足以覆盖债务本息时，政府可按照相关规定，给予一定的财政补贴，确保专项债按时足额偿还。例如污水处理、垃圾处理补贴等。（能不用尽量不用）
4、土地增值反哺：
棚改、城中村改造等项目可结合土地出让收入平衡资金。（能少用尽量少用）
四、“住建领域”专项债谋划建议
（一）科学规划项目收益
深入挖掘项目潜在收益点，如在保障性租赁住房项目中，合理规划配套设施；城市更新项目中，通过市场化运作引入产业，增加项目收入；同时合理估算成本，确保项目收益能覆盖债券本息。
（二）强化利益协调机制
建立多方参与的沟通协调平台，在项目谋划初期充分征求居民、企业等利益相关者意见，制定合理的补偿安置方案和项目规划；引入专业协调机构或人员，化解矛盾纠纷，保障项目顺利推进。
（三）优化项目前期工作
组建专门的项目前期工作团队，熟悉项目审批流程和专项债申报要求，提前规划，并联推进各项审批手续；加强与发改、财政、住建等部门沟通协作，提高工作效率。
（四）提升项目运营管理能力
培养或引进专业运营管理人才，建立健全运营管理制度；探索多元化运营模式，如保障性住房与专业租赁机构合作，老旧厂区改造项目与产业园区运营商合作，提高项目运营效率和收益。
五、“住建领域”专项债项目案例
本次我们整理了四川省最新发行的两批专项债项目表，从中筛选了各个领域的项目，以下为项目领域和具体项目名称。建设内容以及发行金额等详细信息可以登录债券信息网查询。
最后，我司作为专业投融资咨询机构，已参与多个专项债项目投融资服务，未来将持续助力各地方政府和国有企业推动专项债项目落地，助力地方经济高质量发展！
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