近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称《建议》）全文对外公开，《建议》对未来五年的发展目标及方向作出了重要部署。在财政政策方面，提出要“实施更加积极的宏观政策”“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，指明了“十五五”时期财政政策以及主要的财政政策工具变化方向与机遇。

作为地方政府投融资领域的核心工具，地方政府专项债券在 “十四五” 时期已成为稳投资、补短板、促发展的关键支撑。2025年“十五五规划建议”发布后，专项债作为衔接国家战略与地方实操的重要纽带，其发行逻辑、领域布局和运作机制正迎来系统性变革。

本文立足十五五规划建议核心导向与财政部政策部署，结合《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）等最新制度安排，从领域深度调整、发行核心变化、配套机制创新、地方实操路径四大维度，系统解析十五五时期专项债的新动向、新机遇与新挑战，为地方政府投融资决策提供实操参考。

十五五规划建议明确了 “以中国式现代化全面推进强国建设” 的核心目标，提出“统筹用好各类政府投资”“保持投资合理增长”“发展新质生产力” 等关键部署，为专项债调整划定了战略边界：

要求专项债从 “规模扩张” 向 “质效提升” 转型，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化取得重大进展。

将科技创新、新型基础设施、新兴产业培育、未来产业作为专项债支持的核心方向，助力现代化产业体系构建。

明确专项债需保障粮食安全、能源安全、产业链供应链安全等关键领域的基础设施建设。

要求提高民生类政府投资比重，推动专项债向健康、养老、托育等公共服务领域倾斜。

这些部署直接决定了十五五专项债的领域扩容、结构优化和机制创新方向，使专项债成为落实国家重大战略的 “资金载体”。

财政部部长蓝佛安在“十五五规划建议”辅导读本署名文章《发挥积极财政政策作用》一文中，对十五五时期专项债管理作出部署，提出将统筹用好专项债券资金，围绕打基础、利长远、补短板、调结构加大力度，推动扩大有效投资。

强调专项债作为积极财政政策的重要工具，紧扣国家重大战略和短板领域，兼顾“扩大总需求”和“定向调结构”双重作用，既要稳定投资规模，又要精准支持关键领域。

从“重分配”转向“重绩效”，提出“优化政府投资方向”“统筹用好专项债券与超长期特别国债”，强化全生命周期管理。

从“控增量”转向“化存量+防风险”，建立长效监管机制，严防违规举债和资金闲置，确保法定债务按时足额还本付息。

将超长期国债、税收政策、中省资金、奖补等组合使用，从短期高成本资金向长期低息转变。

支持专项债与政府投资基金协同运作，通过 “债务资金+股权运作”模式，放大资金撬动效应，培育长期投资动能。

国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）的出台，为十五五专项债变革提供了关键制度保障，核心突破包括：

打破专项债投向的制度壁垒，未列入负面清单的项目均可申请专项债资金，极大拓宽了应用边界。

将新兴产业基础设施等纳入正面清单，资本金比例上限从25%提高至30%。

建立 “常态化申报、按季度审核” 制度，提升发行效率。

允许分年安排财政补助资金、调度其他专项收入偿还本息，强化省级政府兜底责任。

这些制度创新为十五五专项债的发行变革和领域拓展奠定了坚实基础，使专项债更适应高质量发展的现实需求。

十五五时期专项债投向领域将围绕十五五规划建议的核心任务，实现从 “传统基建为主” 向 “新质生产力+民生保障+安全发展” 的全面转型，呈现 “三大扩容” 与 “两大聚焦” 的特征。

“十五五规划”第一条建议：建设现代化产业体系，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国。

发展新质生产力是十五五规划的核心任务，专项债将重点支持 “新兴产业+科创平台+传统产业升级” 的全链条基础设施建设，这是十五五时期最显著的领域扩容：

包括信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等领域的基础设施。例如，低空经济产业园的起降场地、通信导航设施，商业航天发射基地配套工程，生物制造中试平台等项目均可申请专项债支持。

支持国家实验室、区域科技创新中心、产业科技创新高地建设，包括科研仪器设备共享平台、技术成果转化中心、中试基地等。例如，集成电路领域的晶圆测试中心、工业母机的检测认证平台等项目，将成为专项债支持的重点。

聚焦矿业、冶金、化工、机械等传统产业的数字化、智能化、绿色化改造，支持智能工厂、工业互联网平台、绿色制造体系建设。例如，传统制造业的智能生产线改造配套设施、工业机器人应用实训基地等项目。

优化能源骨干通道布局，加力建设新型能源基础设施。例如，科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设，新能源充电储能等。

这一领域的扩容，标志着专项债从“支持基建”向“支持产业生态构建” 的延伸，与十四五时期主要支持传统产业园区基础设施形成鲜明对比。

十五五规划建议提出 “适度超前建设新型基础设施”，专项债将在十四五基础上，进一步扩大支持范围、深化支持力度：

重点支持5G-A、6G网络建设，以及物联网、工业互联网、卫星互联网等新型网络设施，包括基站建设、骨干网升级、边缘计算节点等项目。

支持数据中心集群建设、算力调度平台搭建，以及绿色算力基础设施，包括可再生能源供电的数据中心、算力网络互联互通工程等。

支持交通、能源、市政等传统基建的智能化升级，例如智慧交通的车路协同设施、智能电网的储能配套、智慧城市的感知网络等项目。

以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合。

与十四五时期相比，十五五专项债对新基建的支持从 “单点建设” 转向 “体系化布局”，更注重基础设施的集成融合和集约高效利用。

十五五规划建议强调 “推动更多资金资源投资于人、服务民生”，专项债将大幅提高民生类项目占比，重点扩容三大领域：

支持疾控体系建设、分级诊疗体系完善、重大传染病防控，包括县级医院升级改造、乡镇卫生院标准化建设、公共卫生应急处置中心等项目。

包括普惠性幼儿园、婴幼儿照护服务中心、养老服务综合体、社区养老服务站等项目，适配人口结构变化趋势。

支持 “双一流” 高校和国家交叉学科中心建设、职业教育实训基地、技能培训中心等项目，助力人才自主培养和高质量就业。

这一调整体现了专项债从“建设型”向“服务型”的转型，与十四五时期侧重保障性安居工程形成互补，更贴合民生多元化需求。

“十五五规划”建议将 “建设美丽中国” 作为重要任务，专项债将聚焦绿色低碳转型和生态保护，实现精准支持：

支持风光水核等清洁能源项目配套基础设施、新型电力系统、能源存储设施，包括风电光伏基地的送出线路、抽水蓄能电站、分布式能源配套电网等项目。

深入支持蓝天、碧水、净土保卫战，包括城市污水处理厂提标改造、黑臭水体治理、土壤污染修复、矿山生态修复等项目。

支持工业、城乡建设、交通运输等重点领域节能降碳改造，包括绿色建筑示范项目、新能源汽车充电桩、公共交通绿色化改造等项目。

稳步开展全域土地综合整治，持续整治提升农村人居环境，补齐农村现代生活条件短板，创造乡村优质生活空间。发展各具特色的县域经济，推动农村一二三产业深度融合。

与十四五时期相比，十五五专项债对绿色领域的支持更注重“系统治理”，从单一污染治理转向“减污降碳协同、区域治理协同” 的综合项目。

十五五规划建议强调“统筹发展和安全”“促进区域协调发展”，专项债将聚焦城乡融合和安全保障领域，强化基础支撑：

城市更新和土地收储还将是十五五期间最重要的建设领域，推进老旧小区改造、老旧街区改造、老旧厂房改造，推进保障性安居工程，存量土地高效化利用等项目。

支持县域经济发展、城市群一体化和都市圈同城化，包括县域产业园区基础设施、城乡路网联通工程、城乡供水供电一体化项目等。

落实 “新一轮千亿斤粮食产能提升行动”，支持高标准农田建设、农产品仓储保鲜冷链物流设施、粮食储备库升级改造等项目。

包括气象、水文、地质灾害监测预警设施，应急指挥中心，重要基础设施安全防护工程等，推动公共安全治理向事前预防转型。

这一聚焦体现了专项债的“底线思维”，与十五五时期“安全发展”的核心要求高度契合，将有效提升发展的安全性和稳定性。

“十五五时期”专项债发行规模将呈现“总量稳定、结构优化”的特征，与十四五时期的 “规模快速扩张” 形成显著差异：

2026年新增专项债限额将提前下达，额度规模未完全公开，根据2025年执行情况推测，可能与2025年新增专项债发行规模4.36万亿元相近或合理增长。 ‌

财政部将在2025年第四季度提前下达2026年新增专项债限额，重点支持重大项目和化债需求。 ‌

与地方财力、项目收益平衡能力相匹配。财政部明确 “额度分配坚持正向激励原则”，向项目准备充分、资金使用效益好的地区倾斜。

新增额度将重点向新质生产力、乡村振兴、新型基础设施、民生补短板等领域集中，减少对传统粗放型基建的支持，同时加大对中西部地区、革命老区、边疆地区的倾斜力度，助力区域协调发展。

重点用于置换存量隐性债务和偿还到期专项债本息，优化债务期限结构，降低利息负担，如 2024 年已有河南、贵州等 9 地发行 4821.169 亿元再融资专项债置换存量债务，这一趋势将在十五五时期持续深化。

十五五时期专项债期限结构将发生重大调整，核心是匹配项目全生命周期需求，呼应 “耐心资本” 培育要求：

20年期、30年期超长期品种将在新兴产业基础设施、重大科技基础设施等项目中广泛应用。

改变十四五时期部分项目“短债长投”的错配问题，确保分年偿债现金流稳定。

对收入较好的项目支持提前偿还本金，减少资金成本，同时对收益回收期较长的项目，通过分年付息、到期还本或分期还本付息等方式，缓解短期偿债压力。

十五五时期专项债发行机制将以“市场化、规范化、高效化”为核心，实现三大变革：

选择管理基础好、承担国家重大战略的地区开展试点，试点地区项目经省级政府审核批准后，无需再报国家发改委、财政部审核，可直接组织发行，仅需备案即可。这一变革将大幅缩短发行周期，提高资金到位效率，预计十五五中期将实现全国范围内的分类分级审核机制。

非试点地区需在每年10月底前完成下一年度项目集中报送，次年2月、5月、8月底前完成补充报送，实现项目储备与资金需求的动态匹配。

对已通过国家审核的在建项目，续发专项债提供绿色通道，确保项目建设连续性，防止形成 “半拉子” 工程。

十五五时期专项债资金使用将在坚守 “专款专用” 底线的基础上，提升灵活性和使用效率：

允许在同一重大战略项目集群内统筹使用专项债资金，打破项目间的资金壁垒。

对超过规定期限未使用的专项债资金，将由省级财政部门统筹调剂至其他急需项目，同时建立资金使用进度与后续额度分配挂钩机制，对资金闲置严重的地区扣减新增额度。

强化专项债与中央预算内资金、政府投资基金、民间资本的协同配合，形成 “专项债引导+社会资本跟进” 的投融资格局。例如，北京市发行100亿元专项债注入政府投资引导基金，预计带动社会资本投入超千亿元。

十五五时期专项债的核心变革不仅体现在发行和领域层面，更在于形成了 “专项债+”的协同运作机制，通过与政府投资基金、资本市场工具、民间资本的联动，放大资金效能。

这是十五五时期专项债运作最重大的机制突破，核心是通过专项债注资政府投资基金，实现“债务资金+股权运作”的优势互补：

①是地方政府直接发行专项债，将资金注入政府投资引导基金，作为基金注册资本金或新增出资额，如北京市发行100亿元专项债注入市级政府投资引导基金；②是通过城投国企作为载体，专项债资金拨付至国企后，由国企对政府投资基金出资，如安徽省拟发行50亿元专项债，通过合肥兴泰金控、合肥产投对创投类政府投资基金出资。

明确城投国企仅以出资额为限承担基金投资风险，避免风险向政府隐性债务传导；基金投资分红、股权退出收益优先用于专项债本息偿还，不足部分由国企经营性收入、国有资产处置收益补充。

3、适用领域重点是长期回报项目

包括新兴产业培育、重大科技基础设施、区域协同发展项目等，与政府投资基金 “耐心资本” 的定位高度匹配。

这一机制打破了以往专项债与政府投资基金 “各自为战” 的局面，使专项债从“短期债权融资”向“长期资本引导”延伸，大幅提升了对战略性、前瞻性项目的支持能力。

十五五时期专项债将与资本市场工具深度融合，形成“融资-投资-退出” 的闭环：

将专项债项目的未来收益权打包，发行资产支持证券，提前回笼资金用于新的项目建设。例如，将高速公路收费权、污水处理费收入等作为底层资产，通过ABS实现资金循环。

对于投资规模大、收益稳定的专项债项目，可创新发行项目收益债，形成“专项债+项目收益债”的组合融资模式，降低单一融资工具的依赖度。

支持符合条件的专项债项目（如产业园区、保障性租赁住房、基础设施REITs）在运营成熟后，通过发行基础设施REITs实现退出，回收资金用于偿还专项债本息或再投资。

这一融合模式不仅拓宽了专项债项目的融资渠道，更解决了长期项目的资金退出难题，提升了资金使用的循环效率，与证监会提出的“健全多层次债券市场体系”要求相呼应。

十五五时期专项债将进一步发挥“四两拨千斤”的撬动作用，通过多种模式吸引民间资本参与：

PPP模式深化，在轨道交通、污水处理、垃圾焚烧等领域，以专项债资金作为项目资本金，吸引民间资本参与项目建设和运营，形成 “专项债+PPP”的合作模式，共享项目收益。

对民间资本投资的重大战略项目，是否可通过专项债资金给予财政补助或利息贴息，降低民间资本的投资成本和风险。

鼓励民间资本与政府合作建设专项债项目的配套设施，如在产业园区基础设施项目中，民间资本可投资建设配套的商业服务设施，共享园区发展收益。

财政部明确提出“鼓励吸引民间资本参与重大项目建设”，这一导向将使专项债从“政府单一投入”转向“政府引导、社会参与”的多元投融资格局，放大投资总量。

对于地方政府而言，把握十五五专项债的变革趋势，需从项目储备、风险防控、区域差异化三个维度入手，提升申报成功率和资金使用效益。

项目储备是专项债申报成功的核心，十五五时期需重点把握三大原则：

优先储备新质生产力、新型基础设施、民生保障、乡村振兴、绿色低碳等领域项目，确保项目与十五五规划建议和财政部政策导向高度契合。

项目必须具备稳定的专项收入或政府性基金收入，能够覆盖专项债本息。对于收益不足的项目，可通过“项目打包”（将高收益项目与低收益项目组合）、“收益补充”（纳入其他专项收入）等方式，确保融资收益平衡。

按照 “常态化申报” 要求，提前完成项目立项、可行性研究、用地规划、环评等前期手续，建立项目储备库并动态更新。对拟申报“自审自发” 试点的项目，需额外完善风险评估、收益测算等材料，确保项目能尽早开工建设。

十五五时期地方政府需强化专项债风险防控，重点做好三方面工作：

严格按照法定限额发行专项债，不得通过违规担保、变相举债等方式扩大债务规模。建立专项债偿债备付金制度，确保本息按时偿还。

建立专项债资金使用进度跟踪机制，对资金闲置超过一定期限的项目，及时调整资金用途或收回统筹使用。

对专项债项目开展全生命周期风险评估，重点关注市场变化、政策调整等因素对项目收益的影响。建立风险应对预案，对收益不及预期的项目，及时启动财政补助、收益调度等补充措施，确保偿债安全。

不同区域的资源禀赋、产业基础和发展需求存在差异，需制定差异化的专项债策略：

重点聚焦新质生产力、新型基础设施、高端服务业，加大对新兴产业基础设施、科创平台、智慧城市的支持力度，探索 “专项债+基金+REITs” 的创新模式。

侧重基础设施补短板和特色产业培育，重点支持交通物流、县域经济、生态保护、民生保障项目，可以探索“专项债+PPP” 模式吸引民间资本，助力乡村振兴和区域协调发展。

优先保障安全发展和民生底线，重点支持边境防控设施、交通通达工程、基本公共服务设施建设，积极争取中央专项债额度倾斜和财政补助。

展望即将到来的十五五时期，专项债将成为连接国家战略与地方实践的核心纽带，对于地方政府而言，把握专项债的变革趋势，既是落实国家战略的政治责任，也是推动地方高质量发展的重要机遇。通过精准对接政策导向、创新运作模式、强化风险防控，专项债将为地方政府投融资注入强大动力，为十五五时期经济社会发展提供坚实支撑！

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