前言：上月28日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（本文简称《建议》），为“十五五”规划编制做出国家方向的指引。未来“十五五”将继续以中国式规划智慧，为不确定的世界提供确定性方案。

本文将以“十五五规划建议”拆解为引，阐述如何阅读理解“五年规划”，并对“十五五规划建议”提及的61条指引逐一解读，剖析《建议》下各方应以怎样的思维入局、应局、破局。

“五年规划”原称“五年计划”，由毛泽东主席在1951年2月中央政治局扩大会议上首次提出，其初期宗旨是在新中国成立初期打破西方国家的孤立与封锁，建设中国自主的工业化体系。自“十一五”（2006年）开始，“五年计划”更名“五年规划”。

“五年规划”是我国社会主义制度优势的宏观体现，其内核是巧用、先用、活用政府宏观调控的工具，为市场经济发展方向做出战略性指引，在保障市场经济主导的前提下，使全国经济势能在与时间赛跑中领先，并能预见性的规避重大发展风险。

从工业化“白纸”到世界第二大经济体，十四轮五年规划如同一部压缩的现代化史诗，其本质是中国共产党将远大理想分解为阶段性目标的治国艺术。

解读“十五五”规划不能停留在文字表面，需建立“宏观-微观-历史-实践”四维思维，既看透顶层设计的逻辑，又能落地到具体工作中。具体而言，分为五步：

 以宏观视角纵观全文；

 以咬文嚼字的态度细品词句；

 与历史规划对比寻找差异；

 以“背景、原则、目标”三维度理解差异；

 最终带着关键词回归细分领域的理解。

需立足国内国际两个大局，将“十五五”规划置于百年变局与民族复兴的大背景下理解。

 国内层面，中国已转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题仍突出；

 国际层面，我国正从“被动应变”转向“主动塑造”外部环境，需在复杂政经格局中抢占先机。

规划中的每一处表述调整都蕴含政策导向的变化，关键词的变化，正是地方政府调整考核导向、金融机构优化业务结构的核心依据。

 例如“坚持有效市场和有为政府相结合”的新增原则，明确了政府与市场的协同关系，既不是“放任市场”也不是“政府包揽”；

 “高质量发展”取代“经济发展取得新成效”，意味着评价标准从“规模速度”转向“质量效益”。

根据笔者统计，《建议》全文十大高频词汇依顺序分别是：发展、建设、现代化、经济、创新、体系、改革、安全、科技、高质量。

请读者带着以上10个关键词进入《建议》细分领域的解读。

通过对比“十四五”与“十五五”规划的核心内容，可清晰把握政策演进的脉络。例如“安全”一词出现频次大幅提升，从“国家治理效能”延伸到“国家安全屏障”，覆盖太空、极地等新型领域；“美丽中国建设”从“生态文明进步”聚焦到“碳达峰目标如期实现”。

差异背后，是国家发展重点的转移，也是机遇所在。

依据阅读逻辑，可将《建议》全文分为两个篇章，第一篇章——第1至6条：全文纲领篇章。简述背景、环境、优势、原则、目标。

前6条阐述了背景决定发展的紧迫性，原则明确行动的底线，目标指引努力的方向。三者构成“为什么干-怎么干-干到什么程度”的完整逻辑链。地方政府与金融机构需结合自身定位，将三维度拆解为具体任务：例如，基于“科技自立自强”的目标，地方政府可布局科创园区，金融机构可推出科创金融产品。

《建议》全文共提出61条细分指引，其中前6条为第一篇章之统领纲要，明确了“十五五”规划所处的两大背景、两个内环境、两个外环境、我国四大核心优势、六个原则、七大目标：

“十四五”期间我国已兑现了第一个百年目标：在中国共产党成立100年时全面建成小康社会。

“十五五”开始我国将奔赴第二个百年目标：在新中国建立100年时全面建成社会主义现代化强国。

“十五五”规划明确立足“经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶”与“第二个百年计划承前启后”两大背景，相较于“十四五”的“小康决胜”“百年计划开端”，目标更聚焦、要求更具体。

自特朗普上台后，我国与美国在多领域开展了多轮博弈：关税战、货币竞争（澳洲钢铁采用人民币结算的博弈）、稀土管控、农产品供需谈判（大豆等）等，其结果可于2025年10月26日双方在吉隆坡的谈判窥见一二。

在该谈判中，红色4个是我们希望美国妥协的，绿色2个是美国希望我们妥协的。按重要度排序的话5张牌依次是：稀土（4分）、大豆（3分）、芬太尼（2分）、关税（1分）、征船费（1分）。本次没有直接提稀土管制，农产品也没有明说大豆，说明稀土和大豆仍然存在变量。可能谈判结果有附加条件：看美国修正的态度逐渐采购大豆、放宽稀土管制。

特朗普在此后更是多轮直言世界进入“G2”时代，深刻说明了国际局势的变化。这印证了我国具备主动运筹国际空间的优势的观点。

新国际局势下，地缘冲突与保护主义抬头，俄乌冲突、巴以冲突等地缘冲突升级；“美国优先”等孤立主义抬头；波兰威胁关闭中欧班列节点、荷兰政府顺从美国商业讹诈安世半导体等地区保护主义频发；北极航道考验“一带一路”极地海上新安全。我国虽具有主动把控全局的实力与底气，但仍应该在“遍地图钉”的道路上避免“扎脚”的麻烦。

在所有国家发展历史中，高质量发展阶段必经之路是实现产业结构转型突破。

我国社会体制稳定、社会和平、经济动能充足、同时具备抵抗内外两方向风险的能力（第一个内环境（机遇）——“继续发展具备多方优势”）。这些是我国综合国力迈上新台阶的“心气”之“底气”。

但“发展不平衡不充分仍是我国主要社会矛盾”。目前国际上针对我国“产能过剩”的言论层出不穷，如何调整传统优势产业（钢铁制造、基建、化工等）的产能，其关键在于融合科技与创新的力量，将产品升级为高附加值、对点需求市场更精准、功能性更强的高端产出。

自去年以来，国家发布多轮“以旧换新”活动，涉及家电、数码、家居等多个消费领域，并实现了一轮消费“大换血”，此时《建议》再提发展新质生产力，你是否读懂了“以旧换新”空前力度的信号？

《建议》全文要求地方政府聚焦短板领域（如县域经济、公共服务），金融机构需创新普惠金融、乡村振兴金融产品。

为何在内外环境的挑战下，我们仍能够保持自信，《建议》给出了四点答案：

社会主义制度优势：市场主导、政府适时适度宏观调控，可保障政策连续性，使得经济布局能够持续的叠加优势规划、规避系统性风险。

超大规模市场优势：内需潜力释放，地方政府可打造区域消费中心，金融机构可发展消费金融、供应链金融。

完整产业体系优势：我国是全球唯一拥有全工业产业分类的国家，可支撑多类交错的战略布局。

丰富人才资源：近十多年，教育强国与人才引进政策初见成效，国内外人才涌入我国，科研师资团队实力较20年前增长迅速。

既有4原则：党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革

新增2原则：有效市场和有为政府相结合；统筹发展和安全

相比“十四五规划”，《建议》新增“有效市场和有为政府相结合”，明确政府考核将不再仅限于任务量的完成，同时要评估任务完成的效益值，即政府的工作是否产生实效、是否刺激了市场活力使其发挥促进经济的正向循环，体现“坚持国家统筹，政府绩效考核深化”的思维。

新增“统筹发展和安全”，首次将安全提到与发展并重的位置，明确全民安全意识和防护措施必须空前加强，这要求地方政府需排查产业、公共安全风险；金融机构要加强信贷风控，防范金融风险。

《建议》提出七大目标，作为细分任务拆解的统筹指引——高质量发展取得显著成效、科技自立自强水平大幅提高、进一步全面深化改革取得新突破、社会文明程度明显提升、人民生活品质不断提高、美丽中国建设取得新的重大进展、国家安全屏障更加巩固。

按照板块拆分，七大目标的具体行动可拆解至13个板块，共计55点（第7至61条），如下图：

综上，笔者将前6条要点归纳至下表中：

根据第五条思维（带着关键词回归细分领域的理解），我们可走进第二篇章——第7至61条：细分领域篇章，详述现状、拆解目标、提出具体要求。

根据七大目标细分，第7至61条共55点分为13个板块详解，下文将直接提炼关键信息并罗列支持与需优化的领域细分：

“三化五国”——智能化、绿色化、融合化；制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国。

（1）未来产业：新能源、新材料、航空航天、低空经济、量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业；

（2）服务业：生活服务、数智化现代服务（农业、制造业引进数字系统建设）；

（3）现代化体系：通信网络、算力网、新能源布局、现代化水网、平急两用公用设施。

传统产业：矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑。具体需要控产能、加快数智化转型，产业链需要集中集群。

传统产业控产能，新产业均需与数字化靠拢。

“三国一点”——统筹教育强国、科技强国、人才强国；抢占科技发展制高点。

（1）核心技术：集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造；

（2）建设：区域科技创新中心、产业科技创新高地；

（3）研发：提高企业研发费用加计扣除比例；

（4）人才梯队：战略科学家、科技领军人才、卓越工程师、大国工匠、高技能人才；

（5）数字化：全国一体化数据市场、“人工智能+”。

尖端科技和尖端人才双向培育，人工智能效率、伦理、法治三点齐驱。首次提及科技布局采取“超常规措施”，释放决胜科技领先的空前决心。

“一循环四结合”——内循环稳定性；惠民生、促消费、投资于物、投资于人紧密结合。

（1）培养新消费：培养消费新业态新模式新场景；

（2）扩大有效投资：支持重点领域安全能力项目；激发民间投资活力、提高民间投资比重；

（3）破除消费掣肘：放宽准入，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，整治“内卷式”竞争，破除地方保护和市场分割。

城市发展应当遵循市场规律，鼓励城市集群效应，反对阻碍市场集群的所有地方市场保护主义。

“坚持即保障”——坚持和完善社会主义基本经济制度，为中国式现代化提供重要保障。

（1）国企国资结构优化：增强国有企业核心功能、提升核心竞争力；

（2）民企运营公平保障：从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争；

（3）依法放松资产处置决策：加强对查封、扣押、冻结的司法监督，依法有效盘活被查封冻结财产；

（4）金融强国：科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。

释放资产活力，积极发挥财政与货币两调节工具作用。

“一循环两共同三联通”——坚持拓展国际循环；与世界各国共享机遇、共同发展；深化基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”、同共建国家人民“心联通”。

（1）自由贸易试验区试点：海南自由贸易港；

（2）跨境电商：支持跨境电商等新业态新模式发展；

（3）外资准入：缩减外资准入负面清单，促进外资境内再投资；

（4）“一带一路”：深化基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”、同共建国家人民“心联通”。

深化基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”、同共建国家人民“心联通”。

“五大利用、四步改良、一个振兴”——加快建设农业强国；攻坚脱贫与防返贫。

（1）五大土地利用措施：高标准农田建设、黑土地保护和盐碱地综合利用，提升耕地质量、发展林下经济、土地承包二轮到期后再延长三十年试点；

（2）四步改良措施：良田良种良机良法集成增效，包括但不限于种业振兴行动；高端智能、丘陵山区适用农机装备研发应用；

（3）一个振兴：深度开展乡村振兴。着重农村人居环境改善、全域土地综合整治、农村一二三产业深度融合、粮食产销区省际横向利益补偿、节约集约利用农村集体经营性建设用地。

关键四要素——耕地、农机、产业融合、集体经营建设用地。

“一布局，一体系”——完善高质量区域经济布局、构建高质量国土空间体系。

（1）区域发展：京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带发展、黄河流域、成渝地区双城经济圈；

（2）区域联动：培养区域多中心城市；

（3）空间优化：再次优化三区三线；

（4）新型城镇化：单个城市继续优化城市更新布局；

（5）城市集群：促进城市群一体化和都市圈同城化；（以此视角就能理解重庆“两江新区”的设立）

（6）海洋开发利用：壮大海洋产业、维护航运服务业、强化深海极地保障。

城市集群效应多次提示不要“单打独斗”；海洋开发利用强调深海和极地领域安全（说明海洋和极地探索爆发窗口期到来）。

“文化强国有四大软实力”——提升思想引领力、精神凝聚力、价值感召力、国际影响力。

（1）弘扬社会主义核心价值观：统筹推进城乡精神文明建设，提升人民文明素养和社会文明程度。加强网络内容建设和管理；

（2）文旅事业：历史文化名城、街区、村镇有效保护和活态传承；国家文化公园建设；书香社会建设；完善旅游产品供给；

（3）新文化业态：网络文化建设、文旅深度融合各类新业态；

（4）媒体舆论：加强主流媒体国际传播能力，全面提升国际话语权。

文旅融合仍是重点，以历史文化名城、街区、村镇保护和传承尾基点；首次提到媒体舆论建设。

“橄榄型收入分配格局、加强精神健康服务”。

（1）就业：就业优先战略；

（2）收入分配（橄榄型格局）：有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入；

（3）教育：延长义务教育年限、建设特色鲜明高职院校、优化终身学习公共服务；

（4）社保医疗：继续划转国有资本充实社保基金、以公益性为导向深化公立医院改革、加强心理健康和精神卫生服务。

房地产：仅支持保障房，延续“房住不炒”政策。

首次提及精神健康服务，映射心理咨询行业春天。

“山水林田湖草沙一体化+碳达峰”。

（1）生态优化：建设国家公园、开展国土绿化行动、生态屏障建设；

（2）新能源：电能为主，风光水核等多能并举，鼓励建设储能系统；

（3）碳达峰：两种碳排碳汇产品市场机制（CEA，CCER）。

国家公园、电能（AI竞争必争头部领域）、碳排碳汇市场。

“新安全，旧风险，预警把控，枫桥经验”。

（1）新兴领域国家安全：网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等；

（2）区域风险防控：房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险；

（3）三预警三安全：气象、水文、地质灾害监测预报预警；应急指挥、安全生产、食品药品安全；

（4）“枫桥经验”：矛盾优先就近就地解决，减小治安压力。

安全保障意识在未来五年极其重要，与发展并驾齐驱。

坚定五个强军措施（略）。

“党的领导、社会主义法治、港澳稳定、台海两岸稳定、人类命运共同体”（略）。

“十五五”规划不是静态的蓝图，而是动态的行动坐标，更是国家发展从“并跑”向“领跑”跨越的关键抓手。地方政府、国企、私企与个人，唯有找准自身定位、锚定政策方向，方能在时代浪潮中把握机遇、破解挑战。

 需跳出“行政区划思维”，以“四大优势”为依托，聚焦区域协调发展与产业集群培育，通过联合就近地区城市形成大市场优势；

 在传统产业转型上严控产能、推动数智化升级，在新兴领域重点布局未来产业与“平急两用”等基础设施建设；

 同时以“有效市场和有为政府相结合”为原则，深化绩效考核改革，将公共服务均等化、生态保护、安全防控等纳入重点工作，让政策红利精准落地。

 作为国民经济的“压舱石”，应扛起科技自立自强与产业引领的重任。在集成电路、工业母机等核心技术领域加大研发投入，借助“超常规措施”突破卡脖子难题；

 布局电力生产、新媒体、信息安全等重点领域；

 主动参与“双碳”目标实践，推动能源结构向“1+X”模式转型，在绿色金融、数字金融领域探索创新，成为产业链供应链安全的核心保障。

 需把握“公平竞争”的政策导向，在政策支持的细分赛道深耕细作；

 中小企业可聚焦专精特新领域，借力普惠金融、科技金融政策红利实现成长；

 消费领域企业可挖掘新场景新模式，响应“以旧换新”与内需扩容号召；

 科技型企业应紧扣“人工智能+”趋势，在合规前提下抢占产业应用制高点，让创新活力充分释放。

 职场人可瞄准战略科学家、大国工匠等五类人才培养方向，提升自身专业能力；

 创业者可聚焦乡村振兴、银发经济、心理咨询等新兴赛道，寻找发展机遇；

 每个社会成员都应树立安全意识与绿色理念，在日常工作生活中践行低碳生活；

 重视安全议题，加强网络安全意识，协助维护网络安全，共同筑牢国家安全屏障。

从“一五”到“十五五”，中国的现代化征程始终在阶段性目标的稳步推进中不断前行。“十五五”的大幕已拉开，唯有各方协同发力、顺势而为，将个人理想融入国家发展大局，把企业发展对接产业升级方向，让地方实践呼应国家战略部署，才能充分释放制度优势、市场优势、产业优势与人才优势，共同书写制造强国、质量强国、美丽中国的崭新篇章，为人类命运共同体建设注入更强劲的中国力量。

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