当21.5万亿元的“沉睡”国有资产被唤醒，会为地方经济注入怎样的动能？

2024年以来，湖北省以“国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化”为核心的“三资三化”改革席卷荆楚大地，从十堰的老厂房到武汉的江滩岸线，从氢能基地到智慧停车场，一场关乎资源配置、财政活力与国企转型的深刻变革正在发生。

本文将全景解析“三资三化”的核心逻辑、湖北及全国政策实践、国企破局路径，带您看清这场改革的机遇与挑战。

在地方政府财政紧缩、国有资产闲置与资金短缺矛盾凸显的背景下，“三资三化”改革并非简单的概念创新，而是一套系统性的国有资产价值激活方案。要理解其核心，需先厘清“三资”与“三化”的定义及内在关联。

这是改革的核心对象，涵盖了从自然资源到金融资本的全链条国有经济要素：

主要包括土地、林业、水利、能源、数据、矿山、岸线等自然及公共资源，这类资源往往因权属不清、管理分散而处于价值休眠状态。例如废弃矿山、江滩岸线，均未充分释放经济价值。

涵盖行政事业单位及国企的实物资产（如办公楼、厂房、设备）、债权、股权、特许经营权、未来收益权等。据统计，行政事业单位及国企的闲置实物资产占国有总资产相当比例。

包括财政存量资金、专项基金、国企自有资金等，其核心问题在于使用效率不高，缺乏杠杆放大效应。

“三化”则是激活“三资”价值的三大核心路径，构成了从资源到资本的转化闭环。

这是改革的第一步，核心是将原本无偿使用、权属模糊的国有资源，通过确权登记、价值评估等方式转化为具有明确权属、可计量价值的国有资产。

简单来说就是把一些没有被充分利用或没有明确经济价值的资源，通过一些方式转化为可以带来经济收益的资产。

目前：各个地区，尤其是主管部门及乡镇存在着大量的因历史原因未办理权证的资产，可以探索集中解决资产低效问题。此外，很多矿山、岸线资源均未资产化，可以盘活合法开发。

在资产化基础上，通过金融工具将实体资产转化为可流通、可交易的金融产品，实现资产流动性提升。

通俗的讲就是将能产生稳定现金流的资产（比如高速收费权、厂房租金等）打包成标准化的证券卖给投资者。本质上是把未来的钱通过结构设计变成现在的钱。

目前西部省份当前国有资产证券化率均不足30%，远低于沿海省市，这也是其改革的重点突破方向。四川的资产证券化也以成都为主，难以解决市县资产困境。

通过设立基金、风险补偿等机制，让有限的财政资金撬动更多社会资本，实现“以小撬大”的放大效应。

核心就是借助别人的资金，自己出一部分的钱，再借一部分钱买资产、搞投资，赚了钱先兑现别人的收益，剩下的都是自己的，简单的说就是用别人的钱放大自己的收益，但亏了风险也会放大。

例如：湖北省级财政出资10亿元设立的风险补偿资金池，已撬动1168亿元信用贷款，杠杆效应达1:116。

解决了“三资”管理中分散化、碎片化的痛点。而“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的十六字方针，则为不同类型资产提供了精准的盘活路径，形成了“定义－目标－方法”的完整逻辑链。

从深层逻辑看，“三资三化”本质是推动国资管理从“资源持有”向“价值运营”的转变，完善“确认、确权、确值”体系，强化财政、国资、金融联动，最大限度推动国有“三资”实现最大效益，这既是应对财政压力的现实选择，也是深化社会主义市场经济改革的必然要求。

“三资三化”改革已从地方探索上升为多地共识，其中湖北省的政策体系最为系统，同时浙江、安徽、湖南等省份也结合自身禀赋形成了特色方案。

虽然“三资三化”尚未形成全国统一的政策表述，但党的二十届三中全会提出“深化要素市场化配置改革”、“完善国有资产监管体制”，为地方改革提供了顶层依据。财政部近年来也多次发文要求“盘活存量国有资产”，明确支持通过资产证券化、REITs等方式激活资产价值，这些政策为湖北及各地的“三资三化”改革提供了方向指引。

湖北省是全国首个系统性提出“三资三化”改革的省份，形成了以《湖北省深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案》为核心，配套多个专项文件的政策矩阵。截至2025年11月，湖北已出台省级政策文件7份，覆盖清查、盘活、金融支持等全环节。

湖北省构建了以《总体工作方案》为核心，多部门专项意见为支撑的 “1+N” 政策体系，形成了 “统筹协调、分域推进、闭环管理” 的推进机制。

划定 “6+5+2” 清查范围，即6类资源、5类资产、2类资金，要求建立 “一资源一台账、一资产一编码、一资金一清单” 的数字化管理体系。

省财政厅明确清查范围覆盖全省各级行政事业单位、国企、自然资源部门，要求建立“一资产一档案”动态台账，2024年底已完成全域清查，摸清21.5万亿“三资”底数。

省自然资源厅规范土地、矿产等传统资源的权属登记流程，创新数据资源 “所有权 + 使用权” 分离的确权模式。省水利厅推进水资源工程资产化进程。

省国资委细化“十六字方针”操作流程，规范资产估值、公开交易等环节，要求省属国企2025年闲置资产盘活率不低于60%。

省财政厅将财政专项资金从 “无偿拨款” 转为 “股权投入”，建立 “投后管理 - 收益分红 - 有序退出” 机制。

省审计厅重点监控资产估值、交易流程、资金使用等关键环节的合规性。

从各地的实践来看，成效已经初显。截止9月，拥有6万多亿国有“三资”的武汉市，今年也累计盘活资产2061.52亿元，实现盘活收入1110.47亿元。这些数据表明，“三资三化”改革在湖北取得了阶段性的成果，为财政收入提供了新的来源。

在湖北之外，多个省份结合自身资源禀赋，推出了类似“三资三化”的改革政策，虽表述不同，但核心逻辑一致，形成了全国联动的改革格局。

“三资三化”这套改革逻辑并非湖北原创，而是来自湖南。2023年3月，时任湖南省常务副省长的李殿勋提出了“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”的改革逻辑。并且，湖南省2023年率先提出“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的“四则四式”原则，出台“1+11”系列政策，覆盖8大盘活领域：

 核心创新：将财政专项资金从无偿拨款改为股权投入，成立金芙蓉基金，打造千亿级基金矩阵，通过“拨改投”方式撬动社会资本参与资产盘活。

 重点领域：聚焦产业园区、文旅资源、国企非主业资产，要求2025年底全省国企低效资产盘活率达70%。

浙江省将“三资”盘活与“千万工程”深度融合，形成了覆盖省、县、村三级的管理体系，核心政策包括《关于以“千万工程”牵引城乡融合发展推进共同富裕先行示范的实施方案》和《浙江省“千万工程”条例》。

 特色亮点：首创“千万工程”数字化管理平台，实时监管全省2.8万个行政村的集体“三资”，90%以上村集体资产完成清产核资并录入省级数据库。

 核心举措：推广“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，引导村集体通过土地流转、闲置农房改造民宿等方式盘活资源，带动农民增收。

安徽省以《安徽省推进“大资产”统筹管理总体工作方案》为核心，提出“8+5+2”盘活体系，将8类资产、5类资源、2类资金全面纳入管理，实现从传统实物资产到新型数据要素的全覆盖：

 创新机制：打造省、市、县三级资产调剂共享平台，推行“存量资产包+银团贷款”模式，合肥经开区通过该模式将15处闲置资产打包，获得45亿元银团贷款。

 试点成效：固镇经济开发区2025年1—10月盘活闲置厂房6.7万平方米，引入项目新增产值12亿元；专项基金收储“双停企业”资产78处，盘活资金超60亿元。

山西省结合能源大省转型需求，将“三资”盘活与煤炭行业转型、文旅融合结合，出台《山西省煤矿闲置资产盘活专项方案》等政策：

 煤矿资产盘活：建立“煤矿闲置资产数据库”，梳理出1.5万项闲置资源，通过“以旧换新”“转型改造”等方式盘活率达65%。

 文旅资源整合：整合晋商文化、黄河文化资源，推出“长城黄河太行”旅游一体化线路，盘活120个古村落发展民宿，带动村民人均增收5000元。

政策的生命力在于落地。无论是“十六字方针”，还是浙江的数字化赋能、安徽的银团贷款模式，都为“三资三化”提供了可复制的推进路径。以下将结合具体案例，解析不同场景下的资产盘活方法。

“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”十六字方针，针对不同类型资产精准施策，避免了“一刀切”式盘活，成为全国借鉴的范本。

“能用则用”的核心是保留资产公益属性或产业价值，通过功能改造实现高效利用，避免简单变现。

 湖北十堰的老厂房改造案例：十堰某汽车厂闲置老厂房占地500亩，设备老化、厂房破旧，当地政府结合新能源产业发展需求，决定“能用则用”，对厂房进行结构改造而非推倒重建，通过招商引资吸引建设智能锂电池厂。改造后的厂房项目从签约到投产仅用8个月，2025年预计产值达200亿元，带动就业3000人。

 湖北鄂州的闲置校舍改造：鄂州市华容区将3所闲置乡村学校改造为“乡村振兴人才培训基地”，配备实训设备和宿舍，承接农民工技能培训、农业技术推广等业务，2024年培训人次达8000人，既解决了校舍闲置问题，又为乡村振兴提供了人才支撑。

对于确无保留必要的资产，湖北坚持“先评估、后交易”的原则，通过公开拍卖确保国有资产不流失。

 某省级园区闲置办公楼：该办公楼建于2010年，因园区搬迁长期闲置，建筑面积1.2万平方米。当地政府先委托两家专业评估机构进行独立估值，确定底价1.5亿元；随后在省公共资源交易平台公开竞拍，吸引12家企业参与竞价，最终以1.725亿元成交，比底价高出15%。

对于地理位置特殊、开发难度大但具有长期收益潜力的资产，湖北采用“专业团队运营+租金分成”的模式，实现稳定收益。

 武汉青山江滩岸线的盘活是典型案例：青山江滩某段岸线长2公里，当地政府决定“不售则租”，通过公开招标引入专业文旅运营公司，合作建设“长江囍文化乐园”。乐园开放后，既为市民提供了休闲场所，又通过婚礼举办、文创销售等实现收益，政府每年收取租金及收益分成约200万元，将曾经的“闲置岸线”变成了持续生金的“摇钱树”。

 湖北宜昌的闲置粮库改造：宜昌某县将8处闲置粮库出租给农业产业化龙头企业，企业投资改造为粮食加工及仓储基地，政府每年收取租金120万元，同时带动当地粮食种植户增收。

“能融则融”是湖北“三资三化”的核心亮点，通过ABS、CMBS、REITs等金融工具，将资产未来收益权转化为即时资金，实现“资产－资金－再投资”的循环。以下是三个典型案例：

 洪山人工智能大厦CMBS：2024年，武汉洪山人工智能大厦发行3.01亿元商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS），利率仅2.5%，期限长达18年。资金用于大厦智能化升级，吸引更多科技企业入驻，形成“融资－升级－增收”的良性循环。

 湖北文旅集团养老院ABS：湖北文旅集团承接12处行政单位闲置办公楼，投资2亿元改造为高端养老院，随后以养老院未来床位费、护理费收益为基础，发行2.5亿元ABS，募集资金用于新建3所养老院。这种模式既盘活了闲置资产，又填补了养老服务缺口，还实现了资本循环。

 步骤1：建立专项推进机制，明确权责分工；定期召开调度会解决堵点问题；将改革任务纳入地方政府与国企绩效考核。

 步骤2：全域清查“三资”底数，建立动态数据库；全面摸清国有资源、资产、资金的数量、权属、状态，形成“一资源一台账、一资产一编码、一资金一清单”的数字化管理体系。

①国有资源覆盖土地、矿产、林业、水利、能源、数据六大类，重点核查未开发、闲置及低效利用资源。

②国有资产涵盖实物资产、债权、股权、特许经营权、未来收益权五类，按“优质、低效、闲置”分类标注。

③国有资金重点排查沉淀财政资金、低效使用专项补贴、政府引导基金等。

 步骤3：制定专项改革方案，明确转化路径。明确改革目标、实施周期、重点领域，针对估值、交易、风控等关键环节，制定配套政策。从清查台账中筛选重点转化项目，明确每个项目的责任单位、完成时限。

 步骤4：国有资源资产化，核心是通过“确认、确权、确值”，将权属模糊的资源转化为价值清晰的资产。

①登记确权：对传统资源确权，对数据资源实行“所有权+使用权”分离，各类资源确权登记至国有企业；

②评估确定价值：运用科学价值评估方法，确定资产价值；

③合法转化：通过市场化交易或划转，将资源转化为国有企业可运营资产。

 步骤5：国有资产证券化，从“低效资产”到“可交易资本”。筛选优质资产，建立证券化储备库→资产整合培育，提升运营效益→选择证券化工具，设计交易结构→合规发行交易，实现资本变现。

 步骤6：国有资金杠杆化，从“闲置资金”到“撬动资本”。核心是改变财政资金“无偿补助”模式，通过金融机构、社会资本、基金、PPP等方式放大资金乘数效应。

 步骤7：搭建统一交易平台，实现要素流通，建立省级“三资”交易平台，允许省外资本参与交易。引入专业机构（咨询、券商、评估、金融、法律等），强化能力支撑。

 步骤8：完善政策支持体系，降低转化成本。对资产估值、证券化发行等环节给予费用补贴，对资产划转、股权交易等，落实免征契税、增值税等政策，简化资产确权、证券化申报等审批流程。

 步骤9：建立动态监管体系，防控各类风险。建立估值偏离、资金挪用等预警系统，建立债务风险防控系统，建立专项审计机制；完善考核激励机制，激发内生动力；定期复盘迭代，优化改革路径，总结本地成功案例，形成可复制模式向全域推广。

尽管“三资三化”改革取得了显著成效，但在全国范围内，仍面临产权界定难、专业能力不足、市场承接弱、风险防控压力大等共性困境。这些问题既涉及历史遗留问题，也与改革推进中的机制不完善有关。

产权清晰是“三资三化”的前提，但大量国有资源和资产存在权属不清、证件不全的问题，成为盘活阻碍。主要表现为：

山林、水域、滩涂等资源往往存在“多部门管理、权属交叉”问题。

部分行政事业单位的办公楼、厂房建于上世纪八九十年代，因当时审批流程不规范，缺乏房产证、土地证等关键证件。

村级集体资产与国有资产存在交叉，例如部分乡村道路、灌溉设施，既有财政资金投入，又有村民投工投劳，权属界定难度大。

深层原因在于长期以来“重投入、轻管理”的模式，国有资产登记、确权机制不完善，部门间信息不共享，导致“家底不清”。

“三资三化”涉及资产估值、金融创新、产业运营等多领域专业知识，而地方政府和国企普遍缺乏相关人才，导致改革“心有余而力不足”：

部分地区依赖单一评估机构，估值方法简单，导致资产价值被低估或高估，存在造成国有资产隐性流失风险。

除湖北、浙江等发达地区外，多数省份仍以出租、出售等传统方式为主，对ABS、REITs等金融工具运用较少。据统计，全国国有资产证券化率平均不足25%，部分中西部省份不足10%。

政府和国企缺乏专业的资产运营团队，盘活后的资产往往运营低效。

部分地区尤其是县域地区，由于产业基础薄弱、人口外流，闲置资产面临“卖不掉、租不出”的困境，主要表现为：

湖北某县2024年拍卖12处闲置资产，其中5处流拍，流拍资产多为乡镇闲置校舍、厂房，因地理位置偏远、功能单一，缺乏市场需求。

多地将闲置资产改造为民宿、农家乐，但缺乏特色定位，导致供过于求。

部分老旧厂房因环保、消防不达标，改造为新产业载体的成本过高，企业承接意愿低。湖北黄石某废弃钢厂厂房，改造为文创园需投资5亿元，因成本过高，多次招商均未成功。

“三资三化”涉及大额资产处置和资金运作，面临国有资产流失、债务风险、民生保障等多重压力，导致部分地方“不敢改、不愿改”：

若评估不规范、交易不公开，可能出现“贱卖”国有资产的问题。

部分地方通过“能融则融”过度融资，若资产收益无法覆盖债务本息，将加剧地方政府债务风险。

部分公共资产盘活后，服务价格上涨引发群众不满。例如，某城市将公办停车场盘活后交由企业运营，停车费从每小时2元涨至5元，引发市民投诉。

图：废弃矿坑变身生态酒店

国有企业作为国有“三资”的主要持有方和运营主体，既是“三资三化”改革的核心参与者，也是最大受益者。在改革浪潮中，国企可通过资产盘活、资本运作、产业协同，实现从“资产持有者”向“价值运营商”的转型。

在“三资三化”改革中，国企不再是被动的资产管理者，而是主动的价值创造者，主要承担三大角色：

承接政府划转的闲置资产，通过兼并重组、股权整合等方式，将分散的资产集中管理，实现规模效应。

利用自身信用优势，通过发行ABS、REITs等金融产品，激活资产价值。

将盘活的资产与地方主导产业结合，培育新的增长点。

结合湖北及全国国企实践，国有企业可从资产清查、分类盘活、金融创新、团队建设、风险防控五个维度推进“三资三化”。

国企需开展全口径资产清查，明确资产权属、状态、价值及盘活潜力。

国企应根据资产类型、区位、收益潜力，匹配“十六字方针”制定盘活方案，避免“一刀切”：

国企应主动对接银行、券商、基金等金融机构，运用多元化金融工具激活资产价值。

针对专业能力不足的问题，国企可通过内部培养、外部引进、合作共建三种方式打造专业团队。

国企在推进“三资三化”过程中，需建立“事前评估、事中监控、事后审计”的风险防控体系。

“三资三化”绝非简单的要素盘活任务，而是国有平台公司实现从“资产持有者”向“价值创造者”转型的核心命题——以“资源资产化”厘清权属根基，以“资产证券化”激活流动价值，以“资金杠杆化”放大资本效能，这三重逻辑共同构成了国有公司服务地方发展的核心能力。

从政策维度看，湖北“1+N”政策体系与全国多地的实践探索，已为国有企业划定了“确权－转化－运营－监管”的清晰赛道。这条赛道上政策导向明确性、地方政府的统筹力、资本市场的包容性，共同构成了前所未有的发展机遇——工业遗存的文化赋能、生态资源的价值转化、数据资产的创新开发，都将成为国有企业转型突围的重要方向。