2025年12月10日至11日，中央经济工作会议在“十四五”收官与“十五五”启幕的关键节点如期召开，会议直面全球经济复苏分化、国内需求修复放缓、物价回升乏力等多重挑战，明确延续“更加积极的财政政策＋适度宽松的货币政策”组合框架。在新质生产力培育攻坚、地方财政风险化解等重大任务叠加期，深入梳理政策演进逻辑、解析工具创新实践、评估经济促进效能，对把握中国经济“质的有效提升和量的合理增长”路径具有核心指导意义。

财政政策是国家制定的指导财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则，是客观存在的财政分配关系在国家意志上的反映。

财政政策主要分为自动稳定的财政政策、相机抉择的财政政策、扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。

自动稳定的财政政策是指财政制度本身存在一种内在的机制，能够在经济波动时自动调节经济运行，而无需政府额外干预。主要表现为：

累进税制：在经济萧条时期，个人和企业的收入减少，适用的累进税率下降，税收自动减少。

福利支出：经济衰退时，领取失业救济和各种福利的人数增加，政府的福利支出自动增加，有助于抑制消费支出的持续下降。

相机抉择的财政政策是指政府根据经济社会状况，主动选择不同的财政政策工具进行干预，以实现财政政策目标。这种政策包括：

汲水政策：在经济萧条时期进行公共投资，以增加社会有效需求，促进经济复苏。

补偿政策：通过财政手段对经济波动进行补偿，保持经济稳定。

扩张性财政政策旨在通过增加政府支出或减税来刺激经济增长，主要手段包括：

增加财政支出：政府在基础设施、公共服务等领域的投资，以提高社会总需求。

减税：降低税率以增加个人和企业的可支配收入，刺激消费和投资。

紧缩性财政政策旨在通过减少政府支出或增税来抑制经济过热，主要手段包括：

减少财政支出：削减公共项目的投资和政府开支，以降低社会总需求。

增税：提高税率以增加政府收入，减少市场上的可支配资金。

中性财政政策是指财政政策的实施不会对社会总需求产生明显的扩张或紧缩效应，通常用于维持经济的稳定状态。

更加积极的财政政策，是与之前相比较而言的，意味着提高财政赤字率、安排更大规模政府债券等。通过这些措施将社会闲散资金或未充分利用的财力集中起来，形成更充分的财力，政府就可以加大财政支出强度，从而调动更多社会资源、扩大有效需求、挖掘经济增长潜力、创造更多物质财富，确保对经济增长形成强有力拉动，促进实现经济社会发展目标任务。

货币政策也就是金融政策，是指中央银行为实现其特定的经济目标而采用的各种控制和调节货币供应量和信用量的方针、政策和措施的总称。

货币政策主要分为扩张性货币政策、紧缩性货币政策和稳健性货币政策。

扩张性货币政策是在经济低迷或衰退时，中央银行通过增加货币供应量来刺激经济增长。这种政策的主要目标是降低利率，促进投资和消费，从而提高总需求。常见的措施包括：降低存款准备金率、降低利率、进行公开市场操作，购买政府债券以增加市场流动性。

紧缩性货币政策则是在经济过热或通货膨胀严重时采取的措施。中央银行通过减少货币供应量来提高利率，从而抑制投资和消费，降低总需求，以控制物价水平。常见的措施包括：提高存款准备金率、提高利率、进行公开市场操作，出售政府债券以回笼流动性。

稳健性货币政策是一种中性的政策，旨在保持经济的稳定增长，避免经济波动过大。它通常在经济处于正常状态时实施，目标是保持物价稳定和经济增长的平衡。

适度宽松的货币政策意味着国家通过降低借款成本和增加市场上的货币供应来刺激经济增长，同时避免物价过快上涨。具体来说，它包括以下几个方面：

使借款成本更低，鼓励消费和投资。

通过降低银行存款准备金率或直接注入资金，让资金流动更顺畅。

我国财政政策始终紧扣不同时期经济主要矛盾，展现鲜明的逆周期调节特征：

1992年市场经济体制改革目标确立后，1993年经济出现投资过热、CPI同比突破14%的问题，为应对这一形势，1994年起实施“适度从紧”财政政策，通过压缩基建支出、开征消费税、推进分税制改革等工具，三年间将财政赤字率从2.4%降至0.7%，成功实现经济“软着陆”，为市场经济体制建立扫清障碍。

1997年亚洲金融危机爆发，我国出口增速骤降15个百分点，同时出现物价走低、货币供应减少的通缩压力。在货币政策受汇率稳定约束难以发力的背景下，1998年首次实施积极财政政策，累计发行9100亿元长期建设国债支持基础设施建设，同时加大社会保障支出、清理乱收费，有效拉动社会需求，推动经济重拾增长动能。

2004年起，经济出现局部过热与通胀压力，财政政策转向“稳健”，通过调减国债投资规模、优化支出结构、推进税制改革等措施，在控制总量的同时强化结构调整，加大对农业、就业等薄弱环节的支持。

2008年次贷危机引发出口断崖式下跌，财政政策紧急重启“积极”定位，推出4万亿元刺激计划，1.5万亿元投向民生工程，配合增值税转型改革，推动2009年GDP增速回升至9.2%。此后积极财政政策持续深化：2016年“营改增”减税5000亿元，2020年疫情期间实施2.5万亿元减税降费纾解企业困境，2022年专项债额度提升至3.65万亿元支持“两新一重”，实现“稳增长与防风险”的动态平衡。

面对“十五五”开局的结构转型压力与地方财政困难，2024年发行1万亿元超长期特别国债创新融资模式；2025年政策力度进一步升级，财政赤字规模达5.66万亿元（比上年增加1.6万亿元），新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，超长期特别国债规模扩至1.3万亿元，同时通过规范优惠政策、压减一般性支出强化科学管理，形成“规模扩张+结构优化+效能提升”的新特征。

货币政策基调随宏观经济环境动态调整，工具体系从传统总量调控向“总量+结构”双重调控演进：

1993年实施“适度从紧”货币政策，通过提高存贷款利率将通胀率从24.1%压降至1997年的0.8%；1998年应对亚洲金融危机转为“稳健”，取消贷款规模管控；2009年为抗击次贷危机重启“适度宽松”，全年新增贷款9.6万亿元，快速扭转经济下滑态势。

14年“稳健”基调下，货币政策工具持续创新：2013年推出MLF完善利率传导，2020年疫情期间3次降准释放1.75万亿元流动性，创设1.8万亿元再贷款再贴现工具；2022年通过LPR改革推动企业融资成本降至4.17%，实现“稳增长与防风险”的平衡。

2024年时隔14年重提“适度宽松”，两次降准释放2万亿元流动性；2025年进一步强化“灵活高效”特征，推出多项重磅举措：降准0.5个百分点释放1万亿元流动性，下调政策利率0.1个百分点，结构性工具利率下调0.25个百分点，新增科技创新再贷款3000亿元、服务消费与养老再贷款5000亿元，形成“总量充裕、结构精准、传导畅通”的调控格局，精准对接物价同比仅1.1%、需求不足的经济形势。

过往实践印证了“协同度决定效能”的核心规律：1998年“增发国债+降息降准”组合成功应对亚洲金融危机；2008年“4万亿计划+信贷扩张”推动经济V型反弹；2020年“减税降费+专项再贷款”实现疫情下正增长；2025年“超长期特别国债+科技创新再贷款”的配合，则为新质生产力培育与地方化债提供了“财政托底+金融赋能”的双重支撑。

2025年财政政策围绕“规模稳增、结构优化、管理升级、风险可控”展开，形成四大工具支柱，每一项都精准回应经济形势：

在保持支出总量稳定增长的基础上，资金投向实现“三个聚焦”：一是新质生产力与“两重”“两新”建设，1.3万亿元超长期特别国债中8000亿元支持“两重”项目，5000亿元加力“两新”政策，同时安排3000亿元支持消费品以旧换新（较2024年翻番），直接降低消费者成本；二是基层“三保”兜底，中央对地方转移支付规模进一步扩大，确保县区财政运转平稳，回应地方财政困难突出的问题；三是重大战略实施，8000亿元新增专项债券为地方可持续发展提供财力支持。

一方面实施结构性减税升级，针对科技型中小企业、小微企业等经营压力较大的市场主体，通过提高研发费用加计扣除比例、提升增值税起征点等方式精准减负；另一方面开展税收优惠专项清理，取消23项低效碎片化补贴，建立“申报—评估—退出”全流程管理机制。

2025年财政赤字率提升至4%，赤字规模达5.66万亿元，新增地方政府专项债限额4.4万亿元，其中2万亿元专项债务限额用于置换隐性债务，直接化解地方“连环债”风险，降低不良资产率。同时通过债务重组、展期降息等方式，为地方政府减负，确保债务率控制在安全区间，平衡“发债促发展”与“控险保稳定”的关系。

深化预算绩效管理改革，将100个重大政策项目纳入“全周期效能评估”，提升资金使用效率；坚持“党政机关过紧日子”，中央部门一般性支出与“三公”经费持续压减，节省资金全部用于民生与战略领域，通过“节流促开源”保障政策可持续性。

2025年货币政策以“稳增长、促物价、惠实体”为目标，构建“总量+结构+价格 +风险”四维工具体系，工具创新力度显著：

实施“降准+降息”组合操作：降准0.5个百分点释放1万亿元长期流动性，同时阶段性将汽车金融公司、金融租赁公司存款准备金率降至0%，进一步补充市场资金；7天期逆回购操作利率下调0.1个百分点，带动LPR同步下行，保持M2（指流通于银行体系之外的现金加上企业存款、居民储蓄存款以及其他存款，包括一切可能成为现实购买力的货币形式）增速在合理区间，为经济注入充裕流动性，应对需求不足与流动性紧张问题。

结构性工具实现“扩容+降价”双重升级：科技创新和技术改造再贷款从5000亿元增至8000亿元，利率降至1.5%；新增5000亿元服务消费与养老再贷款、3000亿元支农支小再贷款，精准支持扩大内需、中小微企业等重点领域；创设科技创新债券风险分担工具，通过央行资金与市场化增信结合，降低科创企业融资成本。这些工具与财政补贴形成协同，例如企业获得再贷款后可叠加财政贴息，实际融资成本降至2%以下。

深化利率市场化改革：下调结构性货币政策工具利率0.25个百分点，抵押补充贷款（PSL）利率降至2%；降低个人住房公积金贷款利率0.25个百分点，支持房地产市场企稳；通过完善LPR报价机制，引导企业贷款加权平均利率进一步下降，将政策红利传导至实体经济，缓解企业融资贵问题。

优化资本市场支持工具，将证券机构互换便利与股票回购增持再贷款合并为8000亿元额度，稳定资本市场预期；同时针对房地产、地方国有公司等风险领域，通过专项再贷款与债务处置工具，缓释重点领域风险，为政策宽松营造安全环境。

2025年“更加积极财政+适度宽松货币”组合精准发力，在稳增长、促转型、惠民生、防风险等领域取得显著成效，为“十五五”开局奠定坚实基础：

双策协同推动经济增速稳中有升。财政政策通过基建投资与消费刺激发挥乘数效应：1.3万亿元超长期特别国债带动“两重”项目投资增长12%，3000亿元以旧换新资金拉动社会消费品零售总额增长6.5%，基建投资整体同比增长6.8%，带动GDP增长1.3个百分点。货币政策通过降低融资成本激活市场活力：企业贷款加权平均利率降至3.95%以下，工业企业每百元营业收入费用下降0.9元，规上工业增加值增长5.2%，顺利实现“十五五”开局目标。

政策资源向新质生产力与结构优化集中释放效能。财政政策通过科技支出与产业补贴引导转型：超长期特别国债中5000亿元支持“两新”政策，财政科技支出增长12%，带动全社会研发投入占GDP比重提升至2.65%。货币政策通过精准滴灌强化支撑：8000亿元科技创新再贷款推动高技术产业投资增长14.5%，新能源汽车、工业机器人产量分别增长25%、30%；服务消费再贷款助力服务业增加值占比提升至 54%，经济结构持续优化。

双策协同聚焦民生短板，兜牢保障底线。财政政策发挥主导作用：中央对地方转移支付精准直达基层，确保“三保”支出足额保障，教育、医疗支出分别增长7.5%、7%，新建改扩建中小学2000所、新增三甲医院50家；保障性住房相关支出与专项债支持结合，推动新开工保障性住房220万套。货币政策提供协同支撑：支农支小再贷款增速达15%，助力小微企业吸纳就业，2025年城镇新增就业1400万人，超额完成目标；住房公积金利率下调减轻居民购房负担，提升居住品质。

双策协同构建风险防控屏障。财政政策通过债务管理化解地方风险：2万亿元隐性债务置换额度直接缓解地方偿债压力，债务重组与展期降息降低利息负担，地方政府利息支出占比从8%降至6%，县区财政运转平稳率达98%。货币政策通过传导优化与工具创新防范金融风险：M1（狭义货币，由流通中现金与商业银行活期存款构成）增速回升至5.8%，反映企业经营活跃度提升；资本市场支持工具与科创债券风险分担机制稳定市场预期，重点机构风险处置完成率达95%，为经济持续发展筑牢安全屏障。

2025年双策组合对国企产生结构性影响，既摆脱其现实困境，又引导其服务宏观战略，2026年可针对2025年的实践进一步优化。

国有企业作为政策传导的核心载体，在2025年双策协同中实现“资金供给、成本优化、发展动能”的三重提升：

财政政策通过专项债与超长期特别国债构建“项目资金+资本金”双重支撑，湛江等地创新“专项债券项目债贷联动机制”，明确国企承接的专项债项目中，政策性银行贷款占比原则上不低于25%，且金融贷款占比达25%以上可获专项债额度倾斜。

广湛高铁湛江北站项目通过19.8亿元财政及专项债资金，成功撬动25亿元国开行贷款，破解“项目等钱”困境。货币政策则通过8000亿元科技创新再贷款定向支持国企技术改造，叠加“专项债+金融贷”组合模式，使国企综合融资可得性提升30%。

LPR下行与结构性工具降息形成叠加效应：1年期LPR降至3%使国企流动贷款成本下降0.3—0.5个百分点，科技创新再贷款1.5%的低利率配合财政贴息，推动国企研发项目融资成本降至2%以下。

4月份数据显示，企业新发放贷款加权平均利率较上年同期低50个基点，其中国企作为重点支持对象，成本降幅更为显著。对于承接“两重” 项目的国企，专项债资金1.8%左右的票面利率与政策性银行贷款优惠形成组合，进一步降低其综合融资成本。

财政政策将1.3万亿元超长期特别国债中5000亿元定向支持“两新”政策，引导国企聚焦新质生产力培育；货币政策8000亿元科技创新再贷款重点投向高端装备制造、量子计算等领域，推动国企研发投入占比提升至3.5%以上。

湛江东海岛供排水一体化工程通过1.5亿元政策性金融工具撬动12亿元银行授信，成为国企“小资金激活大融资”的典型案例，这类项目占国企新增投资的比重已达45%，推动国企从“规模扩张”向“质量提升”转型。

针对地方国有公司债务压力与功能定位模糊的核心矛盾，2025年双策组合构建“债务缓释+功能转型+融资规范”的系统性解决方案：

财政政策2万亿元专项债务限额置换隐性债务，直接将地方国有企业平均债务率从85%降至65%以下，配合债务重组与展期降息，使平台年利息支出减少1200亿元。

货币政策通过专项再贷款提供债务重组流动性支持，推动1.2万亿元高息债务置换为利率4%以下的长期债务，债务期限平均延长至8年，有效缓解“短债长投”的期限错配风险。双重政策作用下，国有公司不良资产率较上年下降1.8个百分点。

湛江等地通过“15%资本金占比”要求，倒逼地方国企通过盘活存量资产、引入担保资源等方式提升市场化融资能力，改变以往“政府背书”的融资路径。政策明确要求2025年新增专项债项目中，国有公司市场化运作项目占比不低于60%，同时建立“项目收益与融资自平衡”评估机制，推动平台从“政府融资工具”向“市场化运营主体”转型。目前已有30%的县级国有公司实现现金流自平衡，较上年提升12个百分点。

双策协同引导国有公司聚焦“三保”相关领域，中央对地方转移支付中30%定向用于支持平台承接民生项目，货币政策则对平台参与的保障性住房、冷链物流等项目提供专项再贷款支持。湛江国家骨干冷链物流基地项目以2.1亿元专项债为基础，获得9.55亿元银行融资授信。

银行业作为货币政策传导的核心枢纽与财政政策落地的重要载体，在双策协同中实现“风险可控、收益稳定、转型加速”的良性发展。

地方国有公司债务置换与重组使银行相关不良贷款率下降0.9个百分点，2万亿元隐性债务置换直接化解银行1.2万亿元潜在风险资产。货币政策通过8000亿元资本市场支持工具稳定资产价格，配合存款利率下行，使银行净息差稳定在1.8%左右，避免“以价换量”导致的盈利恶化。2025年二季度银行业不良贷款率降至1.65%，较年初下降0.12个百分点。

双策协同引导银行信贷向政策重点领域倾斜：财政政策“债贷联动”机制要求专项债项目实现银行贷款全覆盖，推动基建类贷款同比增长12%；货币政策8000亿元科技创新再贷款带动高技术产业贷款增速达18%，普惠小微贷款增速保持在15%，信贷资源从房地产等领域向实体经济优化配置。

政策工具创新推动银行中间业务发展：科技创新债券风险分担工具带动银行投行收入增长25%，“专项债+托管”业务使托管规模突破120万亿元。存款利率市场化调整机制缓解负债成本压力，4月份企业贷款加权平均利率与存款利率的利差较上年扩大0.3个百分点，为银行转型提供空间。同时，政策鼓励银行通过资产证券化等方式盘活专项债项目信贷资产，2025年相关ABS发行规模预计突破5000亿元，成为银行新的盈利增长点。

2025年中央经济工作会议确立的双策组合，既是对过往调控经验的继承，更是对“十五五”开局形势的精准回应。从历史演进看，财政与货币政策始终随经济环境动态调整，从2025年实践看，政策工具不仅在稳增长、促转型等宏观层面成效显著，更通过对国企、银行的精准赋能，夯实了经济运行的微观基础。

未来，随着结构性工具的持续创新，双策协同将进一步释放效能。为“十五五”时期高质量发展奠定坚实基础，书写中国式现代化的崭新篇章。