1月20日，自然资源部召开例行新闻发布会，联合住房城乡建设部发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》。《通知》，旨在落实中央关于城市高质量发展和持续推进城市更新行动的要求，从规划、用地、资产、登记、历史遗留问题等方面提出6大方面11条具体措施，破解城市更新政策堵点，强化规划与土地政策融合支撑。
文件解读： 一、文件出台背景 2025年5月，国务院出台《关于持续推进城市更新行动的意见》；同年8月，国务院办公厅发布《国务院关于推动城市高质量发展的意见》，这2个文件明确了城市及城市更新的主要任务，发展目标及保障措施，是现阶段城市更新的纲领性文件。 中共中央“十五五”规划建议再次强调高质量发展！明确坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，在此背景下急需针对规划、用地、资产、登记等方面的指导性措施出台。
二、“六大方面”文件主要内容： 第1方面：强调详细规划的重要性！ 《关于持续推进城市更新行动的意见》提出，全面开展城市体检评估，建立完善“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系。
本文提出具体落实路径： （1）拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化，并“上图”，加强公众参与部分。 （2）现阶段涌现出“工改商”“工改商办”，提倡M0用地升级工业区，发展“工业上楼”的优秀案例。《通知》提出制定土地混合开发和空间复合利用正面清单。 （3）更加强调文化的延续，提倡微更新、微改造项目，制定规划许可豁免清单。 第2方面：优化过渡期支持政策！ 结合盘活存量资产发展城市更新！ 《通知》提供原则上不超过5年的过渡期，发展国家支持产业、行业的，过渡期可以不改变用地主体和规划条件。过渡期届满时，符合条件按照新用途办理用地手续，不符合按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。
第3方面：推进存量土地和空间的临时利用！ 可以利用存量土地和空间推进更新。 制定空闲建设用地的临时利用规则； 制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，无需办理规划许可手续。 第4方面：鼓励资源资产组合供应整体运营 推进城市更新片区的整体运营，土地、景观、文化等资源可以和建筑资产组合供应，实现整体运营。 多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制。 第5方面：创新不动产登记服务 可按照产权调整协议约定等，办理预告登记保障不动产权利在更新实施中的延续性。可以通过转让、置换等方式归集更新区域的产权；可以对土地带建筑一并收储供应，探索简化申请材料提供登记服务。 第6方面：妥善处置历史遗留问题 结合目前“三资三化”的思路，可以对历史形成的没有合法用地手续的建设用地，依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并“上图”。 后续，各地方政府和自然资源局会根据国家的政策意见优化、细化有关措施，进而指导当地产业更新项目推进。
附标重点政策全文： 自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知 自然资发〔2025〕226号 各省、自治区、直辖市和国务院审批国土空间总体规划城市及新疆生产建设兵团自然资源主管部门、住房城乡建设部门： 为落实《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》要求，结合各地城市更新实践需求，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，现就进一步支持城市更新行动的措施通知如下。 一、增强详细规划适应性 （一）依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，并纳入国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”）实施监督。可结合完善公众参与和监督方式，制定简化详细规划修改程序。 （二）可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。 （三）在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务（市政）设施（包括小区车辆停放场地及充电设施等）、提升社区公共空间服务功能（包括加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等）等微更新项目，制定规划许可豁免清单。 二、优化过渡期支持政策 （四）利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。 三、推进存量土地和空间的临时利用 （五）可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。 （六）可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。 四、鼓励资源资产组合供应整体运营 （七）更加注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制，形成推动城市更新行动的新动能、新优势。 五、创新不动产登记服务 （八）可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，保障不动产权利在更新实施中的延续性。 （九）对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。涉及通过转让、置换等方式归集产权的，可灵活采用不同登记类型提供服务。 （十）对土地带建筑一并收储供应的，可根据有偿使用合同或划拨决定书中明确的建筑物权属、界址、面积、用途等信息，在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。 六、妥善处置历史遗留问题 （十一）按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。 自然资源部和住房城乡建设部将加强工作指导和政策协调，适时开展业务培训和交流，总结可复制推广的经验做法。各级自然资源、住房城乡建设部门加强沟通协作，结合实际优化、细化有关措施，研究破解难点问题，及时总结实践经验，重要事项及时报告。 自然资源部 住房城乡建设部 2025年12月31日 文章已发表于四川纵横工程管理咨询有限公司微信公众号——纵横笔记，搜索公众号，可查看更多。