碳排放是气候变化的主要驱动力，导致极端天气事件加剧，同时也加剧了海平面上升和生物多样性丧失，减少碳排放、推动碳中和是全人类共同肩负的责任。2020年9月，中国国家主席习近平表示中国计划在2030年前达到排放峰值，并力求到2060年实现碳中和。这一目标展现了作为国际重要角色的中国在减少碳排放和节能方面的决心。

固定资产投资节能审查通过在项目建设初期就从源头把控，指导企业优化能源利用方案，从而有效遏制能源浪费和不合理能耗，对实现“30碳达峰、60碳中和”具有重要意义。2024年5月，国务院发布《2024—2025年节能减碳行动计划》，强调需严格执行固定资产投资项目的节能审查和环境影响评估，要求将碳排放评价有关内容纳入固定资产投资项目节能审查。2025年7月，国家发展改革委出台《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（国家发展改革委令第31号），标志着我国“能耗双控”向“碳排放双控”全面转型。本文将通过最新发布的31号文件，详细阐明当前固定资产项目的节能评估在建设和运营两方面的应用，以为读者参考。

2007年10月，全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国节约能源法》进行了修订，首次在其中引入固定资产投资项目的节能评估机制。通过“严把项目建设准入关”“贯穿项目全生命周期”审查约束，调控能源消费总量，优化能源结构，对保障国家能源安全和推动经济社会可持续发展具有重要意义。国家发展改革委披露数据：“十四五”期间，全国每年通过节能审查有效减少项目不合理设计能耗约1400万吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放近3000万吨。

“31号令”要求在对项目进行节能审查时，按照碳排放双控要求同步对项目碳排放水平、实施影响和降碳措施等进行评价。实际中各地已根据党中央、国务院碳达峰碳中和战略部署，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制（例如四川省2024年已出台《关于在固定资产投资项目节能审查中开展碳排放评价的通知》将碳排放评价纳入节能审查中），要求在节能报告中增加碳排放章节，并纳入节能审查范围。

碳排放评价主要是重点评价项目是否影响全国及所在地区碳排放形势、是否影响所在地区碳排放强度降低目标完成、单位产品和产值碳排放是否符合国家与行业标准、是否应用先进适用技术挖掘降碳潜力等。

碳排放评价可倒逼高耗能行业（石油、煤炭、金属冶炼等）进行转型升级，通过技改（升级电机、锅炉、变压器等，以提高能源利用效率）或建设减排设施（碳捕集、利用与封存）等减少碳排放，虽然这将造成企业资本性支出增加，但后续通过碳排放权交易有望收回成本。例如北京首钢股份有限公司之分公司首钢股份公司迁安钢铁公司通过建设150WMCCPP发电温室气体自愿减排项目产生的CCER（中国核证自愿减排量），通过上海环境能源交易所转让获取收益1亿元—1.2亿元。

图：全国碳排放权交易市场交易情况

在我国境内开展的固定资产投资项目需进行节能审查。新规定详细指出了项目建设的性质，涵盖新建、改造、扩建以及技术改造等。

除需要由国家发展改革委和省级节能审查机关进行评估的项目以外，其他项目实行节能审查告知承诺制。

政府投资项目：建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。

企业投资项目：建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。

未进行节能审查、审查未通过的项目，不得开工建设，已经完工的项目禁止投产或投入使用。

固定资产投资项目根据建设性质可分为新建、改建、扩建及技改。改建和技改项目中，如建设地点、核心生产工艺或设备无变化，则依据项目完工投产后的年综合能耗增量来评估。其他项目按照建成投产后年综合能源消费量计算，电力折算系数按当量值。

①国家发展改革委核报国务院审批（核准）和国家发展改革委审批（核准）的固定资产投资项目：由国家发展改革委负责审查。

②其他项目：省级机关负责审查。

《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》规定，省级机构对节能审查有权根据具体情况自行设定其审查权限。

目前一般是项目立项机关层级的节能审查部门负责审查。例如参考四川省发展和改革委员会出台的《四川省固定资产投资项目节能审查实施办法》，要求年综合能源消费量10000吨标准煤以下的固定资产投资项目由项目管理权限对应的节能审查机关负责。

1000吨＞年综合能源消费量且1000吨＞年煤炭消耗量的固定资产投资项目、涉及国家秘密的项目以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国家发展改革委制定公布并适时更新）

可不单独编制节能报告。相关项目应按照相关节能标准、规范建设，节能审查机关对项目不再单独进行节能审查，不再出具节能审查意见。

“31号令”下的重要变化是将部分项目审查权限提级，将建立动态调整机制，规定重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目由国家发展改革委审查。

省级机构不得将“双高”项目的审批职责移交给县级机构。对节能降碳相关指标进展滞后、专业力量不足、审查质量偏低的省级以下地区，省级节能审查机关应当及时调整或暂停其节能审查权限。

“两高”项目即：高耗能、高排放项目。

国家发展改革委办公厅出台《关于明确阶段性降低用电成本政策落实相关事项的函》，明确高耗能共有六大行业，包括“石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料和化学制品制造业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业，电力、热力生产和供应业。”

此部分省、直辖市已发布辖区内的《“两高”项目管理目录》，例如四川省发改委印发的《四川省“两高”项目管理目录（试行）》、山西省发改委印发的《山西省“两高”项目管理目录（2024年版）》，将年综合能源消费量在5万吨标准煤及以上项目纳入“两高”项目管控范围。

“31号令”与原有要求一致，审查意见有效期为2年，自节能审查机关出具节能审查意见或同意变更决定之日起2年内未开工建设，节能审查意见或同意变更决定自动失效。

固定资产投资项目投入生产、使用前（按规定需要试运行的，原则上应在试运行之日起6个月内），应对项目节能审查意见和节能报告中的生产工艺、用能设备、节能降碳技术、能源计量器具等落实情况进行验收。

建设单位需撰写节能验收的自查报告，并提交至节能审查部门。由该单位负责对项目执行情况依据审查意见进行核查验收。

国家发展改革委负责审批固定资产投资项目的节能事项，其节能审查验收的管理职责由省级节能管理部门承担。按照现行各地规定，对于由省级节能管理部门审核的项目，其节能验收也由同一部门负责。而其他项目的验收则由在项目建设阶段进行节能审查的机构来承担。

项目已投入生产、使用，发生重大变动（产品品种、工艺技术路线等），或存在单位产品综合能耗和碳排放、年实际综合能源消费量或碳排放总量高于节能审查批复水平10%等未落实节能审查意见要求的，由管理节能工作的部门责令建设单位限期整改。

“31号令”最大的变化为新增“碳排放审查”与“审查机关提级、审查权限上收”，在“30碳达峰·60碳中和”战略背景下，我国将逐步对高耗能项目进行严格管控。能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标，我国通过合理设置能源消费总量指标，并向各省（自治区、直辖市）分解下达各地能耗双控五年目标，节能审查将在指标约束下限制地方盲目上马“双高”项目，作用和地位应当得到进一步的凸显，过去政府拼经济、GDP，企业拼规模、拼成本，未来拼的是能耗、碳排放，需要地方在经济与环境间进行取舍。

文章已发表于四川纵横工程管理咨询有限公司微信公众号——纵横笔记，搜索公众号，可查看更多。