在全面推进乡村振兴、严守耕地保护红线、优化国土空间格局的新时代背景下，全域土地综合整治已从试点探索转向制度化、规范化、常态化实施。它不是简单的土地整理、农田建设或村庄美化，而是以县域为统筹、乡镇为单元，对田、水、路、林、村、产开展全地域、全要素、全周期系统性治理的法定工程。

对地方政府而言，它是破解用地瓶颈、激活农村资源、提升治理能力、防范债务风险的重要工具；对国有企业而言，它是拓展业务版图、服务国家战略、实现稳健收益、履行社会责任的核心战场。

本指南坚持规划引领、群众主体、产业前置、依法合规、长效运营五大逻辑，覆盖前期谋划—方案审批—投融资落地—工程建设—竣工验收—长效运营六大阶段，全链条、全环节、全要素拆解操作要点，确保项目不走样、不跑偏、不碰线、可落地、可持续。

全域土地综合整治是以县级人民政府为法定责任主体，以乡镇为基本实施单元，以国土空间规划和 “三区三线” 为刚性依据，对农村全域国土空间开展系统治理、综合整治、优化布局、产业赋能、长效管护的综合性改革工程。

严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，禁止将禁止开发区域纳入整治范围。

坚持 “群众不点头、项目不上马”，全程民主决策、民主监督、民主受益。

所有整治活动必须在法定规划框架内实施，先规划后整治、先审批后建设。

整治为产业服务，产业为运营支撑，杜绝 “重工程、轻产业、重建设、轻运营”。

严禁新增政府隐性债务，坚持市场化融资、专款专用、封闭运行、自求平衡。

建管并重、运管一体，形成可持续的管护机制与利益共享机制。

自然资源部《关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）；

《全域土地综合整治实施指南（试行）》（自然资办发〔2024〕57号）。

核心目标：摸排全域底数、匹配政策窗口期、确定实施范围、测算收益成本、乡镇研讨，奠定项目合法启动基础，周期一般60-120天。

责任主体：县级政府牵头，自然资源、发改、财政、农业农村、生态环境、乡镇、技术机构、意向国企共同参与。

以县乡国土空间规划、“三区三线” 划定成果、最新年度国土变更调查为唯一底图，不得随意调整。

摸排范围严格以拟申报乡镇行政辖区为单元，不碎片化拆分行政村，全域统一盘点四类核心土地资源，同步梳理人口、建筑、产业、权属、信访历史问题。

摸排统计现有耕地面积、永久基本农田范围、旱地水田分布、撂荒耕地、低效低产农田、碎片化地块、高标准农田建设现状，核实耕地质量等级、灌溉配套设施短板，锁定可提质改造、连片归并、坡地整治的地块范围。

摸排重点摸排闲置宅基地、空心村、废弃工矿、老旧厂房、废弃学校、废弃养殖场、零散违建、超标附属用房，统计建筑占地面积、房屋现状、户主户籍、居住现状、搬迁意愿，核算可拆旧复垦建设用地规模。

摸排排查河道沟渠、破损山体、荒坡荒滩、水土流失区域、污染地块、破损林带，梳理生态修复、岸线整治、水土保持、林地优化整治范围。

摸排逐地块核实集体所有权、农户承包经营权、宅基地使用权、国有建设用地使用权，记录邻里边界纠纷、征地遗留问题、拆迁矛盾、民俗点位、文物保护点位，提前规避后期施工信访风险。

摸排成果统一形成：现状台账、地块分布图、影像对比图、问题清单、潜力整治清单。

原则整乡镇推进，确有特殊情况可连片多村组合单元，禁止零星单点申报。

规划、设计、工程、融资、测绘等前期咨询机构及时选定，全周期负责项目整体落地的咨询服务工作。

全域整治严禁单纯政府财政兜底，必须做到指标收益、产业收益、资产盘活收益覆盖全部整治成本，前期测算决定项目能否落地立项。

拆旧房屋拆迁补偿、青苗林木补偿、土方工程、农田水利道路工程、生态修复工程、产业建设工程、规划设计费、监理费、管理费、税费等。

耕地占补平衡指标出让收益、城乡建设用地增减挂钩指标收益、集体经营性建设用地入市收益、低效厂房盘活租赁收益、农业产业经营收益、上级专项补助资金等。

出具初步资金平衡方案，亏损类项目直接优化整治规模与布局，避免立项后停滞烂尾。

1.政府班子专题研讨项目可行性、群众意愿、社会稳定风险；

2.县级自然资源局牵头，发改、财政、农农村、生态、住建、水利多部门联合初审；

3.开展社会稳定风险评估，出具稳评报告，排查拆迁、占地、权属类风险点。

• 生态保护红线核心区；

• 永久基本农田集中保护区；

• 地质灾害高风险区；

• 历史文化保护核心区；

• 其他法定禁止开发整治区域。

本阶段是项目法定核心依据，所有工程建设、指标核算、用地布局、产业落地均以规划方案为准，周期90-180天，直接决定验收通过率与指标兑现额度。

全域整治总体规划必须结构完整、指标清晰、布局落地，五大体系全覆盖：

零散耕地归并整合、坡耕地改造、农田连片整治、地力培肥、灌溉管网、机耕道路、防护林配套，提升耕地质量与规模化种植条件，严控非农化、非粮化。

闲置宅基地拆旧复垦、废弃工矿复绿复耕、零散建设用地撤并、农村公共服务用地集约布局、建新区合理选址布局，压缩低效建设用地，释放挂钩指标。

河道疏浚、岸线修复、山体边坡治理、水土流失防治、湿地保护、村庄绿化美化，修复受损自然生态，提升乡村生态承载力。

村内道路硬化、污水垃圾处理、厕所改造、庭院整治、村容风貌统一提升，结合土地整治同步改善居住环境。

预留合规集体产业用地、农产品仓储加工用地、乡村文旅配套用地、种养产业配套用地，以整治空间赋能乡村产业落地。

以审定规划为基础，编制全域土地综合整治实施方案，这是省级、市级批复核心文件，内容精简聚焦指标、范围、工程、时序、管控要求。

项目基本情况、整治范围坐标、各项整治指标、工程建设内容、实施年限、拆迁安置方案、权属调整方案、后期管护方案、管控约束要求。

乡镇上报→县级多部门联合审查→市级自然资源部门复核→省级主管部门最终批复。

最终批复方案为项目最高法定执行文件，后期不得随意变更范围、规模、核心指标。

核心任务：落资金、招产业、做好开工前准备工作。

责任主体：县级政府监管，地方国有企业或社会资本。

以耕地保护为核心、生态修复为基底、乡村振兴为目标、指标联动为支撑，实施整治与产业同步谋划、空间与项目同步布局、要素与收益同步平衡，优先导入现代农业、生态产业、乡村文旅、农产品加工、乡村服务配套，严禁 “非农化、非粮化”，构建 “农田连片、生态提质、产业集聚、农民增收” 的乡村产业体系。

一般为地方国有企业或者社会资本方。

要取得省自然资源厅批复，资金收益能自平衡。

以政策性银行中长期贷款为主，专项债为辅，商业银行贷、债券、基金、供应链融资作为补充。

专户管理、专款专用、封闭运行、三方监管（金融+政府+审计）。

本阶段为实体建设核心周期，也是矛盾集中、安全风险、质量风险最高阶段，常规工期12-36个月，重点抓拆迁、施工、安全、质量、资料、群众协调六大管控。

遵循自愿退出、公平补偿、和谐拆迁原则，杜绝强拆违规行为。

按照先拆旧、后整治、再配套、最后生态美化的顺序分段施工，避免交叉施工混乱。

监理全程旁站监督，严格按照设计图纸、施工规范施工；原材料进场检验、工序报验、分部分项验收，不合格工序严禁进入下一环节。

设置施工围挡、警示标识，规范机械作业、用电用火安全；杜绝坍塌、机械伤人、汛期涉水安全事故；落实扬尘、渣土环保管控要求。

制定月进度、季度进度计划表，对照批复工期追赶时序；滞后工序及时调整人力机械，保障整体按期完工。

全域整治现场地形、权属、实际条件常与图纸存在偏差，变更必须走合规流程，严禁口头变更、私自改动。

施工边界、占地范围提前告知相邻农户，避免地界争议；

建立矛盾快速处置机制，小事村组化解，大事部门联动处置，保障施工不间断推进。

实行施工一处、资料一处、影像一处同步存档，避免完工后补资料无法溯源。

验收是项目成败关键节点，验收结果直接决定指标兑现、资金拨付、项目认定，验收不通过将整改返工、扣减指标、取消试点资格，周期60-150天。

验收合格并非项目终点，确权发证、指标变现、产业落地、资产管护、长效收益才是实现项目价值、反哺乡村、平衡债务的最终环节，长期常态化运营。

权属调整协议、权籍调查资料、不动产确权证书、指标流转交易资料、产业招商协议、土地流转合同、管护制度台账、财务决算报告、最终审计报告、项目全套终结档案。

全域土地综合整治六大阶段环环相扣、不可逆推进，前期谋划定方向、规划编制定指标、审批流程定合规、施工建设定质量、验收核验定成果、盘活运营定收益。

从数百个乡镇实操案例来看，项目成败核心三点：一是严守国土空间管控红线，不触碰违法用地底线；二是全程资金自平衡，不盲目负债上马；三是充分尊重群众权益，平稳化解拆迁权属矛盾。

随着乡村振兴、国土空间治理、存量用地盘活持续深化，全域土地综合整治将长期成为地方政府、地方国企核心业务抓手。掌握全流程合规实操、资料体系、风险防控、收益盘活模式，既能稳妥推进项目落地验收，又能最大化释放土地资源价值，实现耕地保护、空间优化、产业增收、集体致富、债务化解多重综合效益。