经过四十多年的高速发展和大规模投资建设，我国国有企业积累了体量庞大的存量资产。截至2024年末，全国国有企业资产总额已突破400万亿元大关，这些资产是国民经济的重要物质基础，也是国家综合实力的重要体现。

当前，盘活存量资产已成为化解地方政府债务风险、扩大有效投资、推动经济高质量发展的关键举措。对于地方国有公司而言，存量资产盘活更是实现转型发展、增强自身造血能力的必由之路。

本文将系统梳理盘活存量资产的政策背景、资产类型、盘活方式、资金来源以及不同类型资产的具体盘活路径，并结合大量实践案例，为国有企业提供全面、专业、可操作的存量资产盘活解决方案。

进入21世纪后，国有企业作为固定资产投资的主力军，在基础设施、工业制造、公共服务等领域投入了大量资金，形成了规模庞大的资产存量。

我国传统产业逐步转型升级，部分落后产能被淘汰，导致大量老旧厂房、生产线和设备被闲置。例如，上世纪八九十年代建设的许多纺织、钢铁、煤炭企业，留下了大量闲置的工业用地和厂房。

城市化进程的快速推进导致城市空间布局调整，许多原本位于城市中心的工业企业、仓储物流企业被要求"退城进园"，原有的土地和建筑成为存量资产。此外，一些政府投资项目由于规划变更、资金不足等原因未能如期建成或投入使用，形成了"半拉子工程"和闲置资产。

部分国有企业存在重规模、轻效益，重投资、轻管理的倾向，一些项目在缺乏充分市场调研和科学论证的情况下盲目上马，导致项目建成后市场需求不足、盈利能力低下，成为低效资产。

长期以来，国有企业资产管理存在"多头管理、无人负责"的问题，资产清查不彻底、台账不健全、账实不符现象普遍存在。同时，资产处置流程繁琐、审批环节多、周期长，导致大量闲置资产无法及时得到处置和盘活。

许多国有存量资产形成过程不规范，存在"有房无证"、"有地无界"、"一物多主"等问题。确权困难的存量资产，不仅增加了资产盘活的难度，也带来了法律风险。

全国人大常委会的《专项报告》，截至2024年末，全国国有企业资产总额401.7万亿元，资产负债率64.8%。

在这些资产中，基础设施资产占比最大。据估算，我国基础设施存量资产规模已超过150万亿元，涵盖交通、水利、能源、市政、环保等多个领域。此外，还有大量的工业用地、商服用地、住宅用地以及各类建筑物、设备等资产。

县域国有企业资产中，土地、房屋等不动产占比较高，约占总资产的60%-70%，这些资产是盘活的重点对象。

例如，某省在2025年开展的国有资产清查中发现，全省国有企业闲置土地面积达12.5万亩，闲置房屋建筑面积达860万平方米，闲置设备价值达45亿元。这些资产仅闲置土地和房屋的年维护费用就超过10亿元。

部分企业资产台账不健全，账实不符现象严重；大量资产存在历史遗留问题，产权不清、证照不全，无法进行正常的交易和处置。

国有资产分属不同部门和企业管理，布局分散、规模偏小，难以形成集聚效应和规模效应。

缺乏专业的运营管理团队和市场化的运营机制，导致资产收益率偏低。

目前资产盘活主要以出租、出售为主，方式较为单一，难以充分挖掘资产的潜在价值。

在规划调整、用途变更、产权转让、税收等方面存在一些政策限制，增加了资产盘活的难度和成本。

图1.北京金隅兴发老厂房改造科研楼项目

通过盘活存量资产，可以将"沉睡"的资源转化为发展的动力，实现经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

地方政府债务问题日益突出，特别是政府国有公司债务规模较大，偿债压力较重。盘活存量资产，可以将资产变现或提升资产收益，有效降低地方政府债务风险。

通过盘活存量资产，可以回收大量资金，用于新的基础设施和民生项目建设，形成"存量资产-回收资金-新增投资-更多存量资产"的良性循环。

党的二十大报告提出，要"深化国资国企改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大"。盘活存量资产是深化国资国企改革的重要内容。

城市更新和乡村振兴是当前我国经济社会发展的重要战略。盘活城市中的老旧厂房、闲置楼宇、城中村等存量资产，可以为城市更新提供空间和资金支持；盘活农村集体经营性建设用地、闲置农房等资产，可以增加农民收入，推动乡村振兴。

图2.北京金隅兴发老厂房盘活思路

近年来，国家高度重视存量资产盘活工作，出台了一系列政策文件，形成了较为完善的政策体系。

科学合理地对存量资产进行分类，有助于我们针对不同类型的资产制定差异化的盘活策略。

经营性资产是指企业为生产经营活动所持有的、能够直接产生经济效益的资产。这类资产是盘活的重点，主要包括：

基础设施资产：交通设施（公路、铁路、桥梁、隧道、港口、机场等）、水利设施（水库、大坝、灌区、供水、排水等）、能源设施（电厂、电网、油气管道等）、市政设施（城市道路、桥梁、公园、广场、垃圾处理、污水处理等）、新型基础设施（5G基站、数据中心、充电桩等）。

产业园区资产：工业园区、高新技术产业开发区、经济技术开发区、物流园区等的土地、厂房、办公楼、配套设施等。

商业地产资产：写字楼、商场、酒店、公寓、商铺、停车场等。

工业资产：工业用地、厂房、仓库、生产线、机器设备等。

旅游文化资产：景区、酒店、旅行社、文化场馆、体育场馆等。

非经营性资产是指企业为履行社会公共服务职能或满足自身办公、生活需要所持有的、不直接参与生产经营活动的资产。这类资产主要包括：

行政办公资产：办公楼、会议室、办公设备、车辆等。

生活服务资产：职工宿舍、食堂、医院、学校、幼儿园、托儿所等。

公益事业资产：图书馆、博物馆、科技馆、养老院、福利院等。

资源性资产是指企业拥有或控制的、能够带来经济利益的自然资源。这类资产主要包括：

土地资源：国有土地使用权、集体土地使用权等。

水资源：水资源使用权、取水权等。

矿产资源：探矿权、采矿权等。

森林资源：林地使用权、林木所有权等。

其他资源：海域使用权、滩涂使用权等。

城市存量资产是指位于城市建成区内的各类国有资产，主要包括：城市基础设施资产、商业地产资产、工业资产、行政办公资产、城中村、老旧小区等。

农村存量资产是指位于农村地区的各类国有资产和集体资产，主要包括：农村集体经营性建设用地、闲置农房和宅基地、农村基础设施资产、农业生产设施资产、农村集体经营性资产。

图3.桂林阳朔糖厂改造糖舍酒店项目

不同类型的存量资产具有不同的特点和盘活难点，需要采取不同的盘活策略。只有对症下药，才能实现存量资产的有效盘活。

工业厂房是国有企业持有的重要资产类型，数量多、分布广、盘活潜力大。包括工业用地、厂房、仓库、生产线、机器设备等。

核心要点：做好招商引资，根据引入企业规划园区改造思路，避免闭门造车。

对老旧工业厂房进行改造升级，建设高标准厂房和配套设施，引入高端制造、智能制造、新能源、新材料等战略性新兴产业，打造高端制造产业园。

典型案例：上海张江高科技园区

上海张江高科技园区前身是上海浦东的一片农田和老旧工业区。经过二十多年的开发建设，张江高科技园区已成为全国领先的科技创新中心和高端制造基地。园区通过对老旧工业厂房进行改造升级，建设了一批高标准的研发楼和生产厂房，引入了中芯国际、华虹宏力、上海微电子等一批国内外知名企业，形成了集成电路、生物医药、人工智能等主导产业。

利用工业厂房的空间特点和历史文化价值，改造建设文创产业园，引入文化创意、设计服务、影视制作、数字娱乐等产业。

典型案例：北京798艺术区

北京798艺术区前身是北京华北无线电联合器材厂（798厂），是上世纪50年代由苏联援建、东德设计建造的重点工业项目。2002年以来，一批艺术家和文化机构开始入驻这里，将闲置的厂房改造为工作室、画廊、艺术中心等。如今，798艺术区已成为北京乃至全国最著名的文化创意产业集聚区之一，每年吸引数百万游客前来参观游览。

对位于交通便利地区的工业厂房进行改造，建设仓储物流园，引入第三方物流企业、电商企业等，发展现代物流产业。

典型案例：深圳盐田港物流园

深圳盐田港物流园前身是盐田港周边的一批老旧工业厂房和仓库。随着深圳港口经济的快速发展，盐田港集团对这些老旧厂房和仓库进行了改造升级，建设了现代化的仓储物流设施。如今，盐田港物流园已成为华南地区重要的物流枢纽，为深圳及周边地区的企业提供高效、便捷的物流服务。

对具有历史文化价值和工业特色的老厂房、老矿区进行改造，建设工业旅游基地，发展工业旅游产业。

典型案例：唐山开滦国家矿山公园

唐山开滦国家矿山公园是在开滦集团唐山矿的基础上建设的，是中国第一座以煤矿工业为主题的国家级矿山公园。公园保留了唐山矿的老井口、老厂房、老设备等工业遗产，建设了博物馆、井下探秘游、蒸汽机车观光等旅游项目。如今，开滦国家矿山公园已成为全国重要的工业旅游目的地，每年接待游客超过50万人次。

"腾笼换鸟"，淘汰落后产能

将闲置的工业用地和厂房转让或出租给符合产业发展规划的企业，实现产业的转型升级。例如，广东省佛山市通过"腾笼换鸟"，将大量传统陶瓷企业迁出，引入先进制造业和现代服务业，实现了产业的华丽转身。

综合开发

对于位于城市中心或重点发展区域的工业用地，可以通过调整土地用途，进行综合开发。例如，将工业用地调整为商业、住宅、办公等混合用途，建设城市综合体。

设备处置

对于闲置或淘汰的机器设备，可以通过出售、出租、转让等方式进行处置。对于没有利用价值的设备，可以进行报废处理，回收废旧物资。

商服用地主要用于商业、服务业等经营性用途，包括写字楼、商场、酒店、公寓、商铺等。近年来，受经济下行和电商冲击等因素影响，商服用地空置率较高，盘活压力较大。

商服用地的盘活方向主要包括以下几个方面：

将闲置的商业办公用房、酒店、公寓等改建为保障性租赁住房，解决新市民、青年人的住房问题。这是当前商服用地盘活的重要方向之一，得到了国家政策的大力支持。

典型案例：广州万科泊寓广州万科泊寓

通过收购和改造闲置的商业办公用房、酒店等物业，为年轻人提供高品质的租赁住房服务。截至2026年5月底，万科泊寓在广州已开业项目超过50个，房间数量超过3万间，成为广州最大的长租公寓运营商之一。

将位于社区周边的闲置商场、超市等改造为社区商业中心，引入生鲜超市、社区餐饮、生活服务、亲子休闲等业态，服务社区居民的日常生活需求。

典型案例：上海百联社区商业中心

上海百联集团对旗下一批位于社区周边的老旧商场进行了改造升级，打造了百联社区商业中心品牌。这些社区商业中心以"服务社区、便利民生"为宗旨，引入了生鲜超市、药店、银行、餐饮、洗衣、美容美发等多种业态，为社区居民提供一站式的生活服务。

将闲置的写字楼改造为产业办公空间，引入中小企业、初创企业、创新创业团队等，打造众创空间、孵化器、加速器等创新创业载体。

典型案例：北京中关村创业大街

北京中关村创业大街前身是海淀图书城，曾经是全国最大的图书集散地之一。2014年，中关村管委会对海淀图书城进行了改造升级，将其打造为中关村创业大街。如今，中关村创业大街已聚集了一大批创业服务机构、投资机构和创业企业，成为全国创新创业的风向标。

将闲置的酒店、疗养院等改造为医养结合设施，为老年人提供医疗、养老、康复等服务。随着我国人口老龄化程度的不断加深，医养结合产业具有广阔的发展前景。

典型案例：泰康之家·燕园

泰康之家·燕园社由闲置的度假村改造而成，配套建设了二级康复医院、老年活动中心、健身中心、图书馆等设施。社区采用"医养结合"的模式。如今，泰康之家已在全国布局了超过30个医养结合社区，成为中国医养结合产业的领军企业。

对于运营状况良好、收益稳定的商业地产资产，可以通过发行商业地产抵押贷款支持证券（CMBS）、房地产投资信托基金（REITs）等方式盘活，持续投入。

典型案例：中金印力消费REIT

2024年，印力集团以杭州西溪印象城为底层资产，发行了中金印力消费REIT，募集资金超过30亿元。这些资金大部分用于上海、天津等新商业项目的建设投入，实现了商业地产的滚动发展。

住宅用地主要用于建设住宅，包括商品房、保障性住房、安置房等。当前，我国房地产市场面临着库存压力较大的问题，特别是三四线城市和县城的商品房库存较高。

住宅用地的盘活方向主要包括以下几个方面：

由国有企业或政府平台公司收购市场上的存量商品房，用作保障性住房、安置房、人才公寓、青年公寓等。这是当前盘活存量住宅用地最主要的方式之一，得到了国家政策的大力支持。

典型案例：上海徐汇区存量二手房收购项目

2026年初，上海正式启动收购存量二手房用作保障性租赁住房试点工作，徐汇区是首批试点区之一。截至2026年6月中旬，徐汇区已完成收购463套二手住房，统一纳入保租房体系，租金低于市场水平。同时，徐汇区还创新采用了房票机制，居民旧房由区属国企规范收购，收购款以"房票"形式进入监管账户，专款专用、有效期1年，实现了"旧房快速处置、新房顺利购置"。

将存量商品房改造为人才公寓，为引进的各类人才提供住房保障。这不仅可以盘活存量商品房，还可以优化人才发展环境，吸引更多人才来当地创业就业。

典型案例：合肥弘寓-公园万象人才公寓

2025年下半年，合肥市蜀山高科公司完成了公园万象854套房屋的产权过户，正式打造弘寓-公园万象人才公寓项目。项目的建成，有效解决了周边企业员工的住房问题，为区域产业发展提供了有力支撑。

对城市中的城中村进行改造，改善居民的居住条件，提升城市品质。城中村改造可以采用拆除重建、综合整治、功能提升等多种方式。

典型案例：广州南沙城中村改造项目  

广州南沙开发建设集团在城中村改造中率先探索出"认购+统租"模式。

在资金端，高效盘活并充分使用城中村改造专项借款及中央财政补助资金，同时积极探索专项债券、新型政策性金融工具等创新融资方式。

在安置端，率先大规模试点"存量商品房安置"模式，首期约2100套优质商品房作为安置房解决了传统安置周期长、安居品质的痛点。

农村存量资产主要包括农村集体经营性建设用地、闲置农房和宅基地、农村基础设施资产、农业生产设施资产等。盘活农村存量资产，是推动乡村振兴、增加农民收入的重要途径。

农村存量资产的盘活方向主要包括以下几个方面：

农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，可以通过出让、出租、作价出资（入股）等方式进入市场，与国有土地同等入市、同权同价。

典型案例：福建晋江农村集体经营性建设用地入市试点

福建省晋江市共完成农村集体经营性建设用地入市88宗，面积1019亩，入市总价款3.5亿元，缴纳土地增值收益调节金5237万元，增加村集体收入2.9亿元，累计带动产业投资规模27.1亿元。

对农村闲置的农房和宅基地进行改造利用，发展乡村旅游、民宿、农家乐、康养等产业。

典型案例：浙江莫干山民宿产业

浙江莫干山是全国著名的民宿产业集聚区。如今，莫干山已拥有各类民宿超过800家，年接待游客超过200万人次，旅游总收入超过30亿元。民宿产业的发展，不仅盘活了闲置农房，还带动了当地餐饮、交通、农产品销售等相关产业的发展，增加了农民收入。

对农村集体资产进行清产核资、确权登记，将集体资产折股量化给集体经济组织成员，成立股份经济合作社，实现集体资产的保值增值。

典型案例：广东顺德农村集体资产股份制改革

广东顺德是全国最早开展农村集体资产股份制改革的地区之一。截至2025年底，顺德区农村集体资产总额超过1500亿元，集体经济组织成员人均分红超过1万元。

对农村闲置的温室大棚、养殖场、农产品加工厂等农业生产设施进行改造利用，发展现代农业。

典型案例：四川蓬安县闲置集体房屋盘活

四川省蓬安县鲜店乡对闲置集体房屋进行分类改造利用：将原铜鼓寨闲置村小改建为停机棚和仓储房，满足农业生产配套需求；将原盐井坪活动室出租给种粮大户，改建为粮食烘干仓储房，助力粮食提质保产；将原武童村活动室出租给村民，改建为木材加工房，带动村民就近创业。通过合理出租运营，年实现集体增收4500元，实现了闲置资产盘活、公益服务提升、集体增收的多重成效。

基础设施资产具有投资规模大、回收周期长、收益稳定等特点，是盘活的重点领域。

基础设施REITs是盘活基础设施资产最有效的方式之一。通过发行基础设施REITs，可以将流动性较差的基础设施资产转化为流动性较强的金融产品，实现资产的提前变现。

截至2026年5月底，我国已发行基础设施REITs产品超过60只，募集资金超过2500亿元，涵盖交通、能源、仓储物流、保障性租赁住房等多个领域。

典型案例：银华绍兴原水水利REITs

2024年11月8日，银华绍兴原水水利REITs成功上市，这是全国首单水利基础设施投资信托基金。该项目底层资产为绍兴市汤浦水库工程，总库容2.35亿立方米，承担着绍兴市及慈溪市部分区域原水供应任务。通过发行REITs，募集资金16.968亿元，净回收资金全部用于镜岭水库建设，实现了水利工程项目资金的良性循环。

对于新建或改扩建的基础设施项目，可以采用PPP模式引入社会资本参与建设和运营。对于已建成的基础设施项目，可以通过TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）等方式引入社会资本，盘活存量资产。

对于具有稳定现金流的基础设施资产，可以通过资产证券化（ABS）方式盘活。例如，将污水处理费、垃圾处理费、高速公路通行费等收益权作为基础资产，发行资产支持证券。

对于运营状况良好、收益稳定的基础设施项目，可以通过股权转让的方式引入战略投资者，回收资金用于其他项目建设。

行政办公资产主要包括办公楼、会议室、办公设备、车辆等。这类资产大多由行政事业单位持有，盘活潜力较大。

对分散的行政事业单位办公场所进行整合，实行集中办公，将闲置的办公楼对外出租或出售。

例如，某省通过推行集中办公，整合了20多个部门的办公场所，盘活闲置办公楼面积超过10万平方米，每年增加租金收入超过1亿元。

建立行政事业单位资产共享共用平台，对大型办公设备、会议场所、车辆等实行共享共用，提高资产使用效率。

例如，许多地方建立了公务用车平台，统一管理和调度公务用车，减少了车辆配备数量，降低了运行成本。

将闲置的行政办公楼改建为便民服务中心、社区活动中心、养老院、幼儿园等公共服务设施，或者改建为写字楼、酒店等经营性资产。

存量资产盘活需要大量的资金投入，特别是对于需要进行改造升级的资产项目。解决好资金来源问题，是存量资产盘活工作顺利开展的关键。

目前，存量资产盘活的资金来源主要包括以下几个方面：

国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行积极支持存量资产盘活工作，为基础设施项目、城市更新项目、保障性住房项目等提供长期、低成本的贷款支持。

例如，国家开发银行设立了城市更新专项贷款，重点支持老旧小区改造、城中村改造、低效产业园区升级等项目。

近年来，地方政府专项债券的支持范围不断扩大，已将存量资产盘活项目纳入支持范围。2024年11月，自然资源部印发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，允许运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地。

中央财政设立了多项补助资金，支持地方开展存量资产盘活工作。

例如，保障性安居工程补助资金、城市更新补助资金、农村集体经营性建设用地入市试点补助资金等。

商业银行是存量资产盘活项目的重要资金提供者。商业银行可以为存量资产盘活项目提供固定资产贷款、流动资金贷款、并购贷款等多种形式的贷款支持。近年来，各大商业银行纷纷成立了专门的城市更新部门或存量资产盘活部门，加大对存量资产盘活项目的信贷支持力度。

信托公司可以通过发行信托产品，为存量资产盘活项目募集资金。信托资金具有灵活性强、期限灵活等特点，适合于各类存量资产盘活项目。

保险资金具有规模大、期限长、稳定性高等特点，与基础设施、商业地产等存量资产的特点相匹配。

近年来，保险资金积极参与存量资产盘活项目，通过股权投资、债权投资、资产证券化等多种方式为项目提供资金支持。

金融资产管理公司可以通过收购不良资产、参与企业重组等方式参与存量资产盘活工作。金融资产管理公司具有丰富的不良资产处置经验和资金实力，能够为存量资产盘活项目提供专业的服务和资金支持。

产业资本是指从事生产经营活动的企业所拥有的资本。产业资本参与存量资产盘活，不仅可以提供资金支持，还可以带来先进的技术、管理经验和市场资源。例如，房地产企业参与城市更新项目，工业企业参与老旧工业园区改造项目等。

股权投资基金是指通过非公开方式向特定投资者募集资金，对未上市企业进行股权投资的基金。近年来，各类股权投资基金积极参与存量资产盘活项目，特别是基础设施REITs的Pre-REITs投资、城市更新项目投资等。

企业自有资金是指企业通过自身经营积累所形成的资金，包括未分配利润、折旧、摊销等。企业自有资金是存量资产盘活项目的重要资金来源之一，特别是对于规模较小、改造升级难度较低的项目，企业可以主要依靠自有资金进行盘活。

在实际操作中，单一的资金来源往往难以满足存量资产盘活项目的资金需求，通常需要采用多种资金组合的方式进行融资。

存量资产盘活是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、操作难度大。要确保盘活工作取得实效，需要政府、企业、社会资本等各方共同努力，采取系统性、综合性的措施。

摸清资产底数是盘活存量资产的前提和基础。开展全域资产清查→建立资产台账→加快确权登记→搭建数字化管理平台。

完善的政策支持体系是存量资产盘活工作顺利开展的重要保障。制定专项实施方案→完善规划和土地政策→落实财税优惠政策→创新金融支持政策。

不同类型的存量资产具有不同的特点和盘活难点，要坚持分类施策、精准发力，根据资产的性质、用途、状况等制定差异化的盘活方案。

要积极探索创新存量资产盘活方式，拓宽资金来源渠道，形成多元化的投融资格局。

存量资产盘活工作涉及多个部门和单位，需要加强组织领导，建立健全工作机制，形成工作合力。成立工作领导小组→明确部门职责分工→建立考核激励机制→加强监督管理。

在存量资产盘活过程中，要高度重视风险防范工作，建立健全风险防控机制，确保国有资产安全。

盘活存量资产是一项利国利民的重要举措，对于化解地方政府债务风险、扩大有效投资、推动经济高质量发展具有重要意义。当前，我国存量资产盘活工作正处于关键时期，面临着难得的政策机遇和市场机遇。

我们相信，在政府、企业、社会资本等各方的共同努力下，我国存量资产盘活工作一定能够取得更加显著的成效，将"沉睡"的存量资产转化为推动经济社会高质量发展的强大动力，为全面建设社会主义现代化国家作出新的更大贡献！

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